70年之限” -如何看待住宅用地使用权自动续期

2017-03-15 09:39:20

《不动产登记暂行条例》实施后,《不动产权证书》内页中“使用期限”一栏让部分媒体、业主产生了“房主变房客”的误解和忧虑。对此,国土资源部及时回应称,《不动产权证书》所载“使用期限”不是房屋所有权期限,而是土地使用权和海域使用权的期限,房屋所有权本身不存在期限的问题。

然而,“房主变房客”的担忧并未完全平息,《物权法》中关于住宅建设用地使用权届满“自动续期”的内容,在该法诞生八年之后再度成偿有期限使用制度,其中居住用地出让最高年限为70年。实践中,由于部分居住用地出让年限较短,目前出现了出让年限已经届满或者即将届满的情况。这使得住宅建设用地使用权期限届满如何续期的问题被提上日程,并逐渐引起社会的广泛关注。

2007年颁布实施的《物权法》明确住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。但是如何续期,是否有偿续期,国家没有明确规定。但是社会上高度关注,每年全国两会期间,都有人大代表和政协委员为热点话题。为此,《中国不动产》杂志特邀国土资源部不动产登记中心法律处处长蔡卫华、北京大学法学院房地产法研究中心中方主任楼建波、伟业我爱我家集团副总裁胡景晖作客“焦点•关注”栏目,就住宅建设用地使用权自动续期问题进行探讨和交流。

《中国不动产》:有关住宅建设用地使用权“续期”,以及如何续期的问题,是怎样产生的?

蔡卫华:1988年 《宪法》修改之后,我国开始正式实行国有土地有提出相关的提案。

住宅建设用地使用权期间届满后如何自动续期、是否有偿续期的问题,根据《立法法》的规定,解释权限属于立法机关即全国人大。建议国家尽快加强研究,拿出可行性意见,通过出台《物权法》的相关解释或者修改《土地管理法》等相关法律来对此问题加以明确,从而稳定社会预期,解除社会公众的焦虑,促进社会和谐。

楼建波:1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是第一部对土地使用权的出让转让作全面规定的行政法规。该《条例》第四十条规定:“土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。”这一条正是人们担心和担忧的源头。

但这一规定并不是土地使用权期满的唯一法律后果,因为该《条例》第四十一条紧接着就规定了土地使用者申请续期的权利。从逻辑上说,如果土地使用权获准续期的,就不会发生第四十条规定的后果。

1994年的 《城市房地产管理法》第二十一条对申请续期作了进一步的规定。该条要求土地使用者“最迟于届满前一年申请续期”,并明确国家“除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”,大大增加了续期的确定性。2007年通过的《物权法》规定住宅建设使用权“自动续期”,更是为住宅建设用地使用权人续期提供了便利。

《中国不动产》:如何看待《物权法》对住宅用地使用权“自动续期”的规定?

蔡卫华: 《物权法》第一百四十九条第一款明确规定,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。因此,从字面意义上来看,住宅建设用地使用权到期,当事人不用主动申请续期,再加上当事人的房屋所有权是没有期限限制的,因此住宅建设用地使用权到期之后,当事人可以基于其房屋所有权仍然有权居住在该房屋内。

但当事人不补缴出让金,就不应再享有出让土地使用权,只有当其补缴出让金续期之后,才能继续享有出让的土地使用权。当房屋所有权人转移不动产时,应当参照《城市房地产管理法》第三十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条关于划拨土地上房屋转让规定,补缴相应的出让金。

胡景晖:所谓“自动”可以理解为,在住宅建设用地使用权到期以前,政府主管部门与业主提前约谈或者通知提醒业主即将到期,约定时间和办公地点来谈续约的相关事宜。如果在到期之前并未谈妥,则土地的使用权从法律意义上说政府已经在到期日之后就收回了。为了避免出现使用权到期和续期协商商定之间因为时间关系而出现“真空”,从目前来看“自动续期”一定是需要打出一个提前量的,政府和业主提前就相关的续期作出协商才能解决。

如果到期以后,业主依然在居住,那么就可以理解为与政府的债权债务关系,这一债权债务关系同样可以通过协商的方式来解决,而不可能是免费继续使用。因此《物权法》中规定的“自动续期”是有条件的,不能理解为“免费续期”。

楼建波:根据全国人大法工委关于《物权法》的相关释义,物权法草案曾经根据现行法律的规定,对建设用地使用权的续期作出了规定。但是,物权法草案向全社会征求意见后,一些部门和群众对建设用地使用权续期的规定提出了不同的意见。有人提出,一幢公寓多户居住,建设用地使用权期间届满,是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期,意见不一致时怎么办,需要明确。建设用地使用权续期的问题,确实和老百姓的利益息息相关,应当

保障老百姓安居乐业,使有恒产者有恒心。如果规定住宅建设用地需要申请续期,要求成千上万的住户办理续期手续,不仅难以操作,加重了老百姓的负担,也增加了行政管理的成本,不利于社会的安定。在听取各方面的意见后,物权法草案对住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权的续期分别作出了规定,明确规定住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法,由国务院规定。

《中国不动产》:住宅建设用地使用权续期应该具备哪些条件?

楼建波:在续期条件上,目前讨论的主要是房屋的存在是否是住宅建设用地使用权续期的前提条件,以及住宅建设用地使用权续期是否受公共利益需要的限制。

有一种观点认为,住宅存续是自动续期的前提,这实际上是把建设用地使用权附属于房屋所有权,混淆了交易上的“房地一体”与权属上的“房地分离”,不甚妥当。在《物权法》之外规范出让建设用地使用权续期的两部主要法律法规(《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条,《城市房地产管理法》第二十二条)均未把地上物的存在作为土地权利续期的条件。

事实上,考虑到建设用地使用权人重建的权利,把住宅存续作为住宅建设用地使用权期间届满后的自动续期的前提条件,往往形同虚设,因为即使住宅寿命较短,权利人也可以通过重建住宅来满足这一条件。因此,至少在理论上,住宅建设用地使用权期间届满后的自动续期不应以住宅仍然存在为前提。

政府能否因为公共利益而不允许某幅住宅建设用地使用权的自动续期呢?我对此持肯定态度。《物权法》规定的住宅建设用地使用权自动续期主要是为了解决住宅建设用地使用权期满续期申请的集体决策的困难。可见,住宅建设用地使用权作为建设用地使用权的一种,除法律另有规定外,其续期应该遵循建设用地使用权续期的一般规定。

因此,政府可以根据公共利益的需要而不允许住宅建设用地使用权的自动续期。考虑到《物权法》第一百四十八条关于为公共利益需要而提前收回出让的建设用地使用权的规定,认为住宅建设用地使用权在任何情况下都应自动续期的想法恐怕是不合逻辑的。

即使法律这样规定,权利人也完全可能因为政府基于公共利益行使提前收回权而失去其住宅建设用地使用权。只要法律严格限定公共利益的范围,并给予住宅所有权人合理的补偿或为其提供适当的安置,规定住宅建设用地使用权自动续期受公共利益需要的限制并不会必然导致对房屋所有人权利的侵害。

胡景晖:从操作层面来说,第一是双方协商一致,即业主和主管部门(政府)之间;第二是对于整栋楼层的业主来说,也需要业主之间通过民主协商的方式达成大多数一致,以此来成为与政府协商的前期条件;第三是在土地到期之后,这个土地本身依然具备宜居的环境和条件,比如安全方面、周边的设施方面、环境方面等,依然是宜居的环境,协商续期才会有其实际意义;第四是这个土地的法律状态,在产权上是清晰的,在法律状态上是干净的,不存在纠纷,具备未来续约的法律条件。

《中国不动产》:在住宅用地使用权续期费用问题上,有主张免费的,也有主张低费用的,还有主张较高费用的,对此应该怎么看?

蔡卫华:根据目前的报道来看,社会公众普遍要求无偿续期。但从现行土地管理法律法规、法理基础以及法律实践来看,当事人如果想继续享有出让的土地使用权,应当补缴出让金,应当有偿续期。建议借鉴公房或者经济适用住房上市补缴土地出让金的有关规定,制定合理的缴费标准,在有偿之后不为社会公众增加较大负担。

从法理角度看,土地使用权续期本质上是取得新的出让土地使用权,因而应当遵循国有土地有偿使用原则实行有偿续期。依据现行法律法规,住宅用地中除用于保障性住房建设的土地以划拨方式取得使用权外,商品住宅用地一律以有偿方式出让使用权。

从法律关系角度分析,建设用地使用权存续期间届满后,原出让土地使用权已经归于消灭。因而,土地使用权的续期本质上是权利的更新,是设立新的出让土地使用权。既然原住宅建设用地使用权的取得是有偿的,那么本质上是权利新设的出让土地使用权的续期自然也应贯彻有偿原则。

从比较分析的角度看,住宅建设用地使用权应当实行有偿续期。住宅建设用地使用权在法律性质上近似于地上权制度。传统民法中,地上权人与土地所有人缔结地上权设立契约时一般都会有关于地租的约定。地上权存续期间届满需要更新时,地上权人有权请求与土地所有人以与从前契约同一的条件更新契约。

与地上权设立类似,我国土地使用权人取得权利时通常签订土地使用权出让合同,出让合同中对土地出让金等有偿使用费用均有明确约定。土地使用权在续期时必然伴随出让合同的更新,因而土地使用权人缴纳土地有偿使用费用自然顺理成章。

从维护社会公平角度看,住宅建设用地使用权有偿续期是防止土地资源占用不均的必要举措。尽管房屋所有权人在取得土地使用权的过程中支付了土地出让金,然而如果贯彻无偿续期的原则,住宅建设用地使用权权利人第一次取得土地权利之后,相当于永久取得了土地使用的权利,这样国家规定土地的出让期限就没有任何意义了。

有期限的土地有偿使用制度也将名存实亡,从长远来看则无疑会导致房屋所有权的取得成本过低,造成土地的资源性收益日益向社会少数阶层集中,不利于社会公平。因此,从维护社会公平的角度看,住宅建设用地使用权应当有偿续期。

胡景晖:住宅建设用地使用权续期如何缴纳费用,关系到广大群众切身利益,是眼下需要探索的一个问题。以现在的市场情况看,在住宅建设用地使用年限到期的时候,免费是不太可能的,需要特定的费用来解决。

需要注意的是,目前我国商品住宅的土地使用年限大量到期还需要三四十年时间才会出现,届时国内社会经济状况和法律环境、市场环境都有可能发生了巨大的变化,很难用今天现有的环境和条件来做假设。因此,现在主张“免费”或者“低费用”、“高费用”,意义都是不太大的。也有可能到那个时期,房产税、物业税制度早已经出台而且成熟运行,不动产只需要缴纳一定的税额就可以了。

土地使用权续期本质上是取得新的出让土地使用权,因而应当遵循国有土地有偿使用原则实行有偿续期。

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