从《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》谈土地产权保护

2017-03-30 14:28:37

党的十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度,十八届五中全会提出推进产权保护法治化,日前公布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)对依法平等保护产权进行了全面部署,至此,我国产权保护的战略蓝图和制度框架臻于完善。

土地产权是自然资源资产产权的主体,是城乡居民财产权的重要组成部分。《意见》对加强土地产权保护提出了一系列举措,既顺乎民意,也备受期待。笔者认为,准确把握《意见》要求,要义在法治,法治是产权保护制度的根本精神,必须在事关土地产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节增强法治理念;贵在公平,公平是产权保护制度的核心原则,必须平等保护国家土地所有权、集体土地所有权和公民土地财产权。

自动续期, 依法平等保护合法土地产权

◆无偿续期与有偿续期各有利弊。建议统筹处理防范投机投资炒房与保障公民基本住房的关系,统筹衔接住宅用地续期与非住宅用地续期、城镇用地与农村用地、土地出让与房地产税的制度安排。

新中国成立以来,党和国家一直高度重视土地产权制度建设。概括而言,我国目前的土地权利制度由四个方面组成:实行社会主义土地公有制,土地国有制和集体所有制并存,土地所有权与使用权相分离,尊重和保护土地财产权。

总体上看,我们已建立起中国特色社会主义土地公有制的基础框架,对加快建设工业化强国起到了基本支撑,也为进一步推进改革开放、实现中华民族伟大复兴提供了制度保证,必须长期坚持。而土地所有权与使用权相分离,作为30多年土地制度改革的最重大成果,在农村通过包产到户,根本改变了农民的命运和农村的面貌,尤其是农村土地集体所有制因其具有的保障公平和稳定社会的基本功能,继续具有合法性基础;在城市,通过土地有偿使用,有力支撑了多种所有制发展、现代企业制度建立和出口导向战略的实施。可以说,“两权分离”的制度安排,不仅没有削弱土地公有制,反而作为一种有效率的制度在新的历史条件下获得了新生和发展。

尊重和保护土地财产权,是发展社会主义市场经济的内在要求,是维护公平正义、促进社会进步的重要举措,也是创造良好预期、增强社会信心的现实需要。我们强调依法平等保护土地产权,首先要维护宪法和法律权威,落实好有关土地产权制度的各项法律规定,严格土地权属管理,依法保护各种所有制主体土地合法权益。其次,依法平等保护产权,要进一步完善土地产权保护法律制度。

应当看到,我国土地产权制度建设仍存在一些突出问题,比如:国有土地所有权主体有待明晰,如何处理国有土地所有者与地方各级政府作为代理人的关系缺乏有效制度安排;城市土地有偿使用制度有待完善;农村集体土地所有权虚置与非法处置问题并存,前者削弱了集体经济,后者导致集体土地资产被大量侵占;农村集体用益物权不够充分,加剧了土地闲置浪费,抑制了土地财产价值等。这些问题表明,必须把完善法律制度放到土地产权保护的突出位置,建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的国有土地资源资产产权制度。

《意见》要求,“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。这是土地产权保护法制建设面临的重大课题。2007年颁布的《物权法》第一百四十九条规定,“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。“自动续期”意味着依法出让的住宅建设用地使用权具有长久性,这有利于形成对不动产产权的稳定预期;但法律并未明确是无偿续期还是有偿续期,这是需要重点研究的。

无偿续期可以较好地满足人们拥有恒久财产的愿望,在房屋质量可靠、到期仍能居住的条件下,有利于保障“居者有其屋”,但会进一步刺激投机、投资性购房,推高特大城市、大城市房价,制约土地再开发和城市更新,拉大贫富差距。

相反,有偿续期有利于抑制土地投机、稳定房价,防止土地产权过度集中、贫富差距过分扩大,促进土地资源循环高效利用和城市可持续发展,保障土地所有权在经济上的实现、维护城市土地国有制。但从短期看,也可能引发部分民众的忧虑,影响农民工市民化进程,加速资本外流。可见,无偿续期与有偿续期各有利弊。

为此,切实维护基本土地制度,有效保护群众土地权益,要广开言路、综合论证,做到两个“统筹”:统筹处理防范投机投资炒房与保障公民基本住房、稳定经济增长与保障持续发展、改善财产预期与促进社会公平的关系;统筹衔接住宅用地续期与非住宅用地续期、城镇用地与农村用地、土地出让与房地产税的制度安排。

还权赋能, 夯实农村集体土地产权权能

◆农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权同样属于用益物权,建议通过“还权赋能”对农村土地产权进行最好的保护,进而实现土地资源合理配置和资源资产价值最大化。

《意见》提出,落实用益物权、赋予农民更多财产权利。简而言之,就是“还权赋能”,从一定意义上这是对农村土地产权最好的保护。

根据《物权法》,用益物权表现为用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用和收益的权利。创设用益物权,有三方面的积极意义:一是为非所有权人利用他人土地提供了重要渠道,对所有权人来说也消除了土地搁置不用之虞,从而实现土地资源的合理配置与高效利用。二是有效促进稀缺资源的最优配置,有利于提高土地利用的效率和效益。用益物权通过制度设计,既保证土地所有权人不丧失所有权并获得可观收益,又赋予非所有权人相对独立的权利,在付出对价的同时能取得较长期限、可靠的收益,从而实现资源资产价值最大化。特别是允许财产权转让,能够促进土地资源向最佳用途、最善用者转移,更利于提高资源利用的效率和效益。三是有效统筹稀缺资源利用的利益平衡,有利于促进社会公平。法律在规范用益物权时综合权衡,尤其注重对生存利益和社会公平的保障问题。在这方面,用益物权也发挥了债券、担保物权等其他物权制度所无法替代的作用。随着市场经济的发展,用益物权的功能也不断丰富,扮演着日益重要的角色。需要指出的是,用益物权的上述功能,只有在用益物权的权能比较充分、完整的情况下才能充分发挥。

按照《物权法》规定,城镇国有建设用地使用权与农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权都属于用益物权,但在权能的设置及其行使上都存在显著差别,其中一些规定已明显脱离实际,不仅导致大量农村土地资源闲置,也造成大量农村土地资产“沉睡”。随着中办、国办出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,土地承包经营权改革取得重大突破,集体经营性建设用地、宅基地产权改革将摆到更加重要的位置。

关于“还权赋能”,改革取向是:确保农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利,履行相应义务,在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,也即实行同等入市、同权同价同责。

另外,根据《物权法》和《土地管理法》相关规定,与其他建设用地用益物权相比,宅基地作为用益物权不仅缺少收益权,而且在权利的取得、行使和转让各方面都受到更多限制。应当看到,现阶段宅基地在保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中仍然发挥着特殊作用,因此,其用益物权的制度安排还不能简单套用经营性建设用地。同时也要看到,面对宅基地的取得日益困难、闲置空闲不断增多、巨大财产价值无法实现、违法占地和非法交易禁而不止等突出问题,宅基地产权制度不能故步自封、停滞不前。其改革取向是,全面赋予宅基地占有、使用和收益权能,探索户有所居的多种实现形式,探索建立宅基地有偿使用、自愿有偿退出和有条件流转机制,切实增加农民财产收益。

完善制度, 维护被征地农民土地权益

◆推动征收公平合理补偿与合理界定征收范围同等重要。建议逐步提高征收补偿标准,让被征地集体经济组织和农民尽可能多地分享现代化发展所带来的土地增值收益。

《意见》强调完善土地、房屋等财产征收征用法律制度,细化规范征收征用权限和程序;同时不将公共利益扩大化,并遵循及时合理补偿原则完善国家补偿制度。这些要求直面土地征收难题,宣示了保护农村土地产权的强烈意愿。落实《意见》要求,需要多管齐下、多措并举。

一要逐步缩小土地征收范围。关于土地征收,近年来在一些地方出现了与共享发展、改善民生目标相背离的乱象,确有必要根据公共利益征地原则调整完善。一些地方,要么将包含部分非公益性因素的用地都纳入征地范围之内,要么将包含部分非公益性因素的用地都排除在征地范围之外。前者人为扩大了征地范围,难免侵害农民土地合法权益;后者陷入了纯公共利益的窠臼,势必延缓国家现代化进程。原则上,征地范围的确定,需要综合考虑经济、社会、政治各种因素,与发展阶段实际相适应。

二要完善征地补偿制度。事实上,推动征收公平合理补偿与合理界定征收范围同等重要。一方面对继续实行征收的项目用地逐步提高征收补偿标准,另一方面对集体经营性用地直接入市征收增值收益调节金。对集体和农民来说,如果做到了土地征收与直接入市的收益平衡,征收范围就不再具有决定性影响。要通过逐步提高征地补偿标准,让被征地集体经济组织和农民尽可能多地分享现代化发展所带来的土地增值收益,降低强制性征收对集体和个人利益的影响。此外,要建立健全对被征地农民多元保障机制,加大居住安置、社会保障、就业培训力度,因地制宜采取入股、留地、留物业等多种方式,实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。

三要规范土地征收程序。未来立法对公共利益征地范围应尽可能明确列举,但由于实际情况十分复杂,加之客观存在地方性公共产品与全社会公共产品的差异,因此完善征收程序也极为重要。要建立听证程序,在用地项目的公共利益属性存在重大争议时,通过广泛征求公众和利益相关人意见,最终判断是否符合公共利益;完善司法程序,赋予相对人通过诉讼方式对公共利益予以最后确认的权利,从而为公共利益和集体产权提供充分有效的保护。此外,要探索建立土地征收社会稳定风险评估制度,探索形成多层次多种形式的土地征收民主协商机制,探索健全土地征收纠纷调处机制,探索完善土地征收社会监督机制。

总之,加强土地产权保护,根本之策是推进法治,核心之举是平等保护。全面落实《意见》要求,完善现代土地产权制度、依法平等保护土地产权任重道远。 

(作者单位:国土资源部调控和监测司)

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