登记机构形式审查的功能及配套制度

2017-03-30 14:31:01

目前,从登记制度自身的价值出发,我国不动产登记机构原则上仅承担形式审查的义务,方有助于登记制度的有效运行。但形式审查留有不动产登记簿上权利“虚像”和现实中权利“实像”不相吻合的漏洞,因此需要配套制度进行弥补。特殊情况下的职权主义实质审查、当事人主义的异议登记和更正登记以及公证制度可以很好地填补该漏洞。

登记在物权变动中的地位

依据《物权法》第9条的规定,我国不动产物权变动采取登记要件主义,即不经登记,不动产物权不发生变动;因此,就物权变动模式而言,我国《物权法》原则上采用债权形式主义,即在以民事法律行为(例如合同行为)为基础发生不动产物权变动时,必须通过登记的事实行为才能够发生物权的变动效力。但越来越多的学者意识到,如果仅仅将登记作为一种事实行为,则登记机构就没有必要在合同生效要件之外再次严格询问当事人是否同意“物权变动”,更没有必要再关注登记申请人的精神状态。由此可见,登记机构的审查职责直接关系到物权是否可以发生变动、登记机构自身的责任等重要问题。

依据《物权法》第15条的规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同,除法律另有规定或者合同另有约定外,自合同成立时生效;未办理物权登记的,不影响合同效力。”我国民法已经明确区分物权效力和债权效力(合同效力),登记成为发生物权变动的核心制度,当事人之间仅在合同中就物权的变动达成合意,而没有办理登记,此时仅存在债的效力层面的负担行为,即一方负担向对方转移不动产物权的义务,但物权变动尚未发生,债的合同仍然有效。例如,在一房二卖或数卖的情形下,违约的出卖人应当承担违约责任,买受人可依据具体情形请求出卖人实际履行合同,即请求其办理不动产转让登记,或者请求债权人赔偿损失。

不动产登记机构的审查义务

自《物权法》确立不动产物权变动原则上采取“登记要件主义”以来,登记问题成为不动产物权变动的核心。围绕着登记的性质、登记机构的职责等问题产生了较大争议。其中,就登记机构究竟采取形式审查还是实质审查,《不动产登记暂行条例》及其实施细则(以下分别简称《条例》《细则》)都没有明确作出规定。

依据我国《物权法》第12条以及《条例》与《细则》的规定,登记机构应当以形式审查为原则,以实质审查为例外。首先,申请人需依据上述事项提供充足的材料,由申请人而非登记机构对材料真实性承担责任。例如,当事人之间恶意串通,转移财产以逃避债务而虚构不动产买卖合同或者抵押合同,登记机构无法得知、也无权评判。其次,不动产登记机构原则上采取“窗口材料审”,因为登记机构收到申请人材料的,其职权主要包括:检查申请事项是否属于登记职责范围,申请材料是否齐全、符合法定形式;并对不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致,有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致,登记申请是否违反法律、行政法规规定等事项进行查验。此种审查义务的范围,应当具有一定的限制。例如,在实践中,当审判机关、仲裁机关与登记机构信息无法共享时,存在一些虚假仲裁文书、甚至裁判文书,如果一律要求登记机构工作人员负责对所有申请材料的真实性承担审查责任,显然过于严苛。最后,实地查看仅是例外情况,并且并非严格审查当事人之间物权变动的真实意思,而主要限于不动产的物理属性。

形式审查的功能与意义

形式审查义务并非意味着登记机构可以随意依据登记申请人所提供的材料作出登记的决定;相反,依据《物权法》第21条,登记机构承担过错责任,在违反谨慎注意义务的前提下承担民事赔偿责任。而该种立法选择的理由有三个方面。

第一,登记制度应首先满足我国不动产物权变动的社会需求与经济效率,而不是采取行政手段对当事人的不动产交易进行实质审查。社会主义市场经济奉行合同自由原则,要求国家减少对交易的不当干预;因此,登记机构的任务就是通过法律所规定的特定方式将不动产物权变动状态公之于众,维护交易安全。登记机构是权威信息发布平台而并非权利正确性的最终保障平台,只是推定此种信息是正确的。而且法律在登记公信力之外还规定了异议登记、更正登记等,这些制度形成一个网络,共同保护交易安全,不能将如此繁重的任务完全推给登记机构一次完成。

第二,只有在登记机构负担形式审查义务的前提下,登记机构才能够应付繁忙的登记任务。形式审查要求当事人必须提交完整的登记材料,而且申请人必须依据不动产登记法所规定的程序要件提交申请。通过形式的审查即通过“窗口”审查,才能够更好地满足不动产物权变动的迅捷要求。

第三,从国家权力的分配角度来看,合同的真实有效性、当事人的真实精神状态应当由司法机关作出最终判决,一概要求登记机构必须作出实质性审查,违反了我国宪法关于行政权力与审判权力的划分规定。

形式审查义务的缺陷弥补

由于形式审查义务的确会造成一定程度上的登记错误,所以《物权法》《条例》及《细则》作出了较为详细的规定,以弥补漏洞。

更正登记。《物权法》第19条第1款规定:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。”《细则》第五章第一节作出了较为详细的规定。权利人申请更正登记的,应当提交不动产权属证书、证实登记确有错误的材料以及其他必要材料;利害关系人申请更正登记的,应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。如果登记机构有证据证明登记确有错误的,也可以依据职权更正,此时则不受登记簿记载的权利人是否同意的限制。此外,登记机构一旦受理更正登记,就立即生效,而不问登记程序是否完成,即更正登记效力回溯到更正申请之时。

异议登记。《物权法》第19条第2款规定:“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”《细则》第五章第二节作出了较为详细的规定。利害关系人申请异议登记的,应当提交证实对登记的不动产权利有利害关系的材料、证实不动产登记簿记载的事项错误的材料以及其他必要材料。异议登记申请人还应当在异议登记之日起15日内,提交人民法院受理通知书、仲裁委员会受理通知书等提起诉讼、申请仲裁的材料;逾期不提交的,异议登记失效。

异议登记制度具有临时性解决纠纷机能,即它将争议问题搁置,要求争议双方进一步通过其他方式;异议登记一经完成,即可对抗现时登记的权利的正确性,即中止不动产登记正确性推定的效力和公信力效力,从而使第三人无从主张根据登记的公信力善意取得不动产物权。因此,异议登记期间,不动产登记簿上记载的权利人以及第三人因处分权利申请登记的,不动产登记机构应当书面告知申请人该权利已经存在异议登记的有关事项。

依据《物权法》第19条的规定,当事人可以通过起诉解决纠纷,使得不动产产权重新明晰。如果异议申请人胜诉,即法院判决申请人是真正的不动产权利人,则登记机构可根据生效的司法文书或协助执行通知书等进行更正登记。而至于起诉的方式,依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》(以下简称为《物权法》解释一),当事人可以直接向法院提起“确权之诉”;而即使异议登记因“申请人在异议登记之日起十五日内不起诉”这一事由失效了,当事人依然可以提起民事诉讼,请求确认物权归属,即异议登记失效不影响人民法院对案件的实体审理。

公证制度。从比较法来看,很多大陆法系国家,如法国、德国,都将公证制度纳入到物权变动规则中。《细则》也涉及公证制度,但仅限于委托他人代为申请的特殊情况。

从制度经济学的角度来看,降低交易成本、提高交易安全是登记制度的一个重要价值取向,由于登记机构采取形式审查,很多交易风险转而必须由当事人成本内化,而公证制度可以通过第三方专业机构的服务,将成本转为“外部成本”,不仅可以减轻登记机构的工作压力,而且大大减少不动产物权变动中的产权纠纷。虽然《物权法》在不动产物权变动规定内容中几乎没有吸纳公证制度,但依据《公证法》第28、29条,其实质性审查的力度远远大于目前《物权法》中的登记制度。因此通过公证来完善物权效力的可靠性与稳定性,是一个切实可行的方式。

此外,物权登记制度也不宜采取法定公证主义,而应坚持当事人自治原则,即是否公证并不能直接影响登记机构的登记决定,申请人可以自己决定是否将其申请材料进行必要的公证。公证的目的在于保护信赖登记簿的第三人,在出现错误登记的情况下,第三人可以向公证机关要求损害赔偿,而并不是在公证制度下,登记机构就承担绝对的严格责任。

可见,登记机构仅承担形式审查义务,存在制度弥补的必要。就事前配套制度而言,主要由公证制度来承担;而就事后配套制度而言,则属于司法管辖的范畴,登记机构不宜直接对权属争议作出裁决进而自行决定是否进行更正。因此,《物权法》解释一第2、3条也专门就人民法院受理该类权属确认案件的事项,进行了进一步的规定。

(作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师)

内蒙古土地估价师与土地登记代理人协会 版本权所有,未经许可,严禁转载,违者必究 2002-2016 蒙ICP备16005709号-1
电话:0471-6242678 传真:0471-6242500
地址:呼和浩特市新城区日盛茂街三中西墙 邮编:010000
微信公众号 微信公众号 微信公众号 微信公众号 微信公众号 微信公众号