2017-03-30 14:33:16
随着城市化进程的不断推进，我国许多城市特别是沿海特大城市，建设用地供不应求的矛盾在城镇住宅用地方面显得尤为突出。因此，合理预测城市的住宅用地规模，做好住宅用地供应，不仅是解决住房市场供需矛盾的有效措施，而且也是促进城市良性发展的重要保证。其中，建构一套合理的城市住宅用地规模预测方法尤为重要。为此，笔者结合实际案例分析，试图提出一套比较科学的城镇住宅用地预测方法。
既有城市住宅用地规模预测方法的回顾与评价
目前，国内外主要的城市住宅用地规模预测方法基本上都是以住宅用地的需求规模为基础来设计的，且发展较为成熟。主要方法有多元线性回归法、趋势预测法、灰色关联预测法、BP神经网络模型和人均面积情景分析法等。尽管上述方法在技术上存在差异，但其核心理念均在于“人”，即以人对地的需求关系为考量依据。
应该说，既有的城市住宅用地规模预测方法，坚持以人为本，从需求的角度进行预测，在实践中发挥了重要作用。但是在土地资源日益紧缺的背景下，过分单一视角的预测方法，不可避免地存在一些疏漏。
没有充分考虑城市住宅用地的稀缺性，缺少以供给导向为出发点的预测方法。既有的城市住宅用地规模预测方法，往往忽视城市规模发展的合理水平和城市住宅用地可能供应的上限，特别是对于一些土地资源已经明显供不应求的城市，单一的以需求导向为主的预测方法显然是不合适的。而基于供给导向的住房用地规模预测方法由于以城市住宅用地的可供给量为前提进行预测，很大程度上能弥补需求导向预测方法的不足，但在实际应用中并不多见。
没有充分考虑城市住宅用地发展的一般规律，缺乏与国际城市对标分析的科学方法。西方发达国家在城市住宅用地管理上积累了丰富的经验，不少规律性的东西可资借鉴。但是在目前国内城市住宅用地规模预测的实践中，基本上都是基于对所选城市的历史数据的纵向分析，缺乏与同规模同等级的国际城市的横向比较。其实，我国一些特大城市，其在城市发展水平、城市规模等方面与国外一些大都市具有较强的可比性，如果在预测时能有效借鉴国外大都市住宅用地管理经验，将大大增加预测的科学性。
没有充分考虑城市住宅用地的特殊性，预测方法中缺乏多因素、多情景的深入分析。相对于其他建设用地，影响住宅用地供给和需求规模的因素较为复杂，特别是住宅用地的需求规模，受人口结构、家庭结构、居住行为以及产业结构等多种因素的影响。因此，对城市住宅用地需求规模的预测，必须充分考虑上述因素，建立多情景、多因素的预测模型分析。而从目前既有的预测方法看，对于城市住宅用地需求规模的多因素、多情景分析尚显不足。
预测思路：以需求导向、供给导向和国际对标3个角度进行综合预测。
《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，“要按照严控增量、盘活存量、优化结构的思路，合理安排建设用地”。这一政策要求对于我国一些特大型城市显得尤为重要。为此，一些沿海特大城市已经提出了建设用地减量化的政策目标。同时，随着市民高居住品质要求不断提升，住宅建设用地需求会更旺。如何既有效控制城镇住宅用地规模总量，又满足人们的高品质居住需求，是一个亟待研究解决的重大课题。这就有必要提出新的预测思路。
需求导向——尊重城市发展的现状和客观规律，符合城市用地规模控制的目标导向。在大城市和特大城市中，普遍存在人口规模较大、建设用地规模接近极限等现实问题，因此，住宅用地规模的确定不仅要尊重住宅市场发展的客观规律，同时也要符合城市规模，特别是人口规模控制的目标导向。
供给导向——正视土地资源紧约束的现状，遵循节约集约用地的现实要求。在确定住宅用地的合理规模时，必须正视特大型城市建设用地规模接近发展底线、土地后备资源稀缺的严峻现实，按照“严控增量，挖掘存量”的总体思路把住宅用地规模放在建设用地总量的大盘子里统筹考虑，最大限度地实现住宅用地的节约集约利用。
国际对比——与国际大都市进行科学比较，合理借鉴国际对标城市的经验做法。尽可能选取与预测城市具有可比性的国际对标城市，进行比较分析，充分利用和借鉴其在住宅用地规模供应和控制等方面的经验教训。
新形势下城镇住宅用地规模预测方法探索
根据上述理念和思路，本研究以我国沿海某特大城市为例，研究提出具体的预测方法和技术路线。假设某特大城市的基本情况如下：
（1）预测期初常住人口规模为1500万，预测期末常住人口规模为2000万；
（2）预测期始城镇住宅用地规模为450 平方公里；
（3）预测期末城镇建设用地总规模控制在2000平方公里以内；
（4）预测期始城镇住房总规模4亿平方米；
（5）预测期为20年。
需求导向测算法。需求导向测算法主要是通过对城镇人口规模变化的测算来预测城镇住宅用地规模。具体有4种预测方法：
一是基于城镇人口总量的房屋需求倒推法（方案一）。本方法的主要思路是根据预测期末的城镇人口规模和人均居住面积来测算城镇住宅总建筑面积，进而倒推出城镇住宅用地的总规模。
由于该城市在预测期末全市常住人口规模计划控制在2000万的水平，以预测期末该特大型城市的城市化率90%计算，即城镇人口占全市常住人口的比重90%，则该特大型城市城镇人口规模为1800万，按人均住房建筑面积为30平方米，则预测期末全市城镇住宅建筑面积为5.4亿平方米；在现有住房总规模4亿平方米的基础上，需新增城镇住宅建筑面积1.4亿平方米；按平均容积率2进行测算，需新增城镇住宅用地规模70平方公里，则预测期末该特大型城市城镇住宅用地总规模为：
450+70=520平方公里
二是基于城镇人口构成细分的房屋需求倒推法（方案二）。该方法的主要思路也是从全市城镇人口总规模入手，与方案一不同的是，该方法是将城镇人口按不同的构成类别进行分类加总测算的。
可将城镇常住人口构成进行如下定义，即:城镇常住人口=城镇户籍人口+外来常住人口-外来农村人口；
外来农村人口=外来务农人口+居住在农村的外来务工人口。
假设按照该特大型城市的人口统计的相关资料推算，预测期末上述各类人口规模分别为：
城镇户籍人口=1500万；
外来常住人口=500万；外来务农人口=50万；
居住在农村的外来务工人口= 250万；
城镇常住人口=1500+500-250-50=1700万。仍按人均住房建筑面积为30平方米/人计算，则预测期末全市住宅建筑面积为5.1亿平方米；在现有住房总规模4亿平方米的基础上，需新增住宅建筑面积1.1亿平方米；按平均容积率2进行测算，需新增住宅用地规模55平方公里，则预测期末该特大型城市城镇住宅用地规模为：
450+55=505平方公里
三是住宅用地增速趋势外推法（方案三）。该方法的主要思路是根据城市住宅用地的历年增长速度以及未来人口规模的增长速度推算城镇住宅用地的增长速度，进而测算预测期末的城镇住宅用地规模。
由于该城市在预测期始的常住人口规模为1500万，预测期末的规划人口为2000万，以预测期为20年测算，年均人口规模增速为1.4%，参照城市用地增长弹性系数的合理值1.12来确定本市预测期内城镇住宅用地规模的增长速度为1.6%。因此，以预测期始的城镇住宅用地规模450平方公里为基数，以年均增长1.6%的速度来估算预测期末该城市的城镇住宅用地规模为：
450×（1+0.016）20=618平方公里
四是根据套均面积和户数进行测算（方案四）。本方法的主要思路是根据预测期末的套均面积和总套数来推算城镇住宅总规模，进而倒推城镇住宅用地面积。
按预测期末该城市的城镇住宅平均套型面积为80平方米来进行测算，以预测期末该城市的户均人口2.5人进行测算，根据国际对标城市套户比1~1.1（日本、韩国经验值），按照该城市城镇人口1800万测算套数为：
（18000000/2.5）×1.1=792万套
该特大型城市预测期末的城镇住宅总规模计算如下：
7920000×80=6.3亿平方米；
在现有住房总规模4亿平方米的基础上，需新增住宅建筑面积2.3亿平方米，按平均容积率2进行测算，需新增住宅用地规模115平方公里，届时该特大型城市的城镇住宅用地规模为：
450+115=565平方公里
供给导向测算法。本方法主要是基于城镇建设用地总规模来测算城镇住宅用地可能的最大规模，包括以下两种方法：
一是建设用地总规模倒推法（方案五）。该方法主要是根据城市城镇用地规模的控制目标来倒推城镇住宅用地规模。
国际对比方面，新加坡、东京、纽约等对标城市住宅用地占城市建设用地的平均比重32.30%；国内方面，住建部颁布的我国《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》中对居住用地在城市用地结构中的占比规定为25%~40%，换算成城镇住宅用地在城市用地结构中的占比规定为20%~32%。
参照国际对标城市和住建部的标准，选取该城市城镇住宅用地占建设用地的最大比重为32%。按预测期末的城镇建设用地总规模的控制目标为2000平方公里来测算该城市城镇住宅用地总规模为：
2000×32%=640平方公里
二是人均建设用地规模控制法（方案六）。本方法与是通过人均建设用地规模和城镇人口规模来测算城镇建设用地总规模，进而倒推城镇住宅用地规模。
按照预测期末该城市城镇人口规模1800万计算，根据国土资源部关于“人均建设用地目标严格控制在100平方米以内”的规定，同样以城镇住宅用地占建设用地的比重32%来测算，则预测期末该城市城镇住宅用地规模为：
18000000×0.0001×32%=576平方公里
国际对标测算法：参照对标城市住宅用地规模增长速度测算（方案七）。该方法主要是借鉴具有可比性的国际对标城市的城镇住宅用地规模的增长速度来测算预测期末的该城市的城镇住宅用地规模。
例如：本文选取新加坡、东京、纽约等城市作为该特大型城市的对标城市，从对标城市近年来城镇住宅用地的增长速度看，基本都呈上升趋势，但增长幅度不是很大，如新加坡（年均增幅0.34%）、东京（年均增幅0.37%）、纽约（年均增幅0.30%），这与这些城市大规模住宅建设期已经结束不无关系。
考虑到城市住宅用地规模与城市发展阶段紧密相关，由于与国际对标城市相比，我国在经济发展水平和城市化程度仍有一定差距，借鉴新加坡、纽约、东京等相对的低增长速度，可作以下设定：在预测期的20年当中，前10年可按1%相对较高增速度进行测算，后10年按照0.35%进行测算，则预测期末该城市的城镇住宅用地规模为：
450×（1+0.01）10×（1+0.0035）10=515平方公里
主要结论
上述7种方法分别从需求导向、供给导向和国际对标3个层面，对城镇住宅用地规模进行了测算，结论如下：
从各类预测模型的预测结果看，需求导向的预测结果分别为520平方公里、505平方公里、618平方公里、565平方公里，平均值为552 平方公里；供给导向的预测结果分别为640平方公里和576平方公里，平均值为608平方公里；国际对标的预测结果为515平方公里。
最终预测规模的确定。总的思路是，由于土地供给是刚性的，按照供给引导需求的思路，并结合国际对标的预测结果进行综合确定。 首先，由于供给导向的预测方法是按照预测期末该城市城镇建设用地总规模的上限水平和城镇住宅用地占建设用地比重的上限来确定的，因此，将供给导向两种方案的预测结果平均值（608平方公里）作为预测期末该城市城镇住宅用地规模的上限；其次，以需求导向4种预测方法的预测结果平均值作为预测期末该城市城镇住宅用地规模的下限水平（552 平方公里）；最后，再参照国际对标方法的预测结果（515 平方公里），经加权平均和综合平衡后，得出最终的预测结果，即545平方公里~608平方公里。
（作者供职于上海市土地交易事务中心）
