基本案情
2021年耕地保护督察下发某县违法违规占用耕地图斑1.77亩，为村民建设的钢构厂棚。经核实，该图斑在2009年第二次全国土地调查（以下简称“二调”）及2018年前，历年年度变更均为建设用地，且位于村庄建设用地范围内（业内称“圈内”）。该项目于2019年建设，第三次全国国土调查（以下简称“三调”）时因现状未建设，细化调查为耕地；2020年度、2021年度变更时根据已建成的现状，变更为物流仓储用地。2021年耕地保护督察时，套合“三调”地类，形成了违法占用耕地问题。该项目建设时间为2019～2020年，按照当时管理使用的2018年度变更调查数据，其地类为建设用地，但项目没有办理建设用地使用手续，形成了违法占地（违法占用建设用地）问题。整改情况
问题下发后，县级自然资源部门按照法律法规，对违法占地进行查处，因其符合土地利用总体规划且厂房处于生产利用状态，拟在违法占地处理到位后补办用地手续。按照《自然资源部关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》要求，建设用地审查报批地类以“三调”为基础的最新年度土地利用变更调查现状地类为准，在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理性、合法性。现状为建设用地，无合法来源的，按照建设占用时的土地变更调查实际地类报批。那么，此问题图斑要补办用地手续，应以2021年土地变更调查时的建设用地为准，综合考虑地类来源合法性，若无合法来源证明材料，应按照建设占用时土地变更调查地类认定情况补办手续。该地块建设年度为2019～2020年，若建设时间按2019年算，需按照建设占用时土地变更调查地类即“三调”地类为耕地补办用地手续，要落实农转用计划指标和耕地占补平衡指标，办理农转用后再办理使用手续。若建设时间按照2020年算，需按照2020年底变更地类工矿仓储用地补办手续，在违法占地依法依规处理到位后，直接由县政府批准使用，无需落实农转用计划指标和耕地占补平衡指标，也无需报市政府批准农转用。如此一来，就存在同一个地块有两种补办用地手续的情况。案件分析
根据“三调”建设用地汇总口径要求，“二调”村庄范围内，扣除历年增减挂钩拆旧范围，再加上“三调”零星建设用地，即为“圈内”村庄建设用地。该地块属于此种类型，应按照建设用地口径汇总。“三调”数据汇总说明中，明确了“圈内”各地类实际面积作为城镇村庄细化调查数据单独使用，但未明确怎么单独使用。该问题存在的主要原因，一是“三调”时点为2019年12月31日，实际从2018年开始至2022年3月启动应用相关数据，未启用前在管理中按照2018年度变更地类认定。二是“三调”中地类认定按照“所见即所得”原则，按照现状地类进行认定，即使在村庄内部，“二调”以来历年来均为建设用地的，甚至群众在老宅基地或者房前屋后小片空闲地上（四周均为建筑物）种植季节性蔬菜的，均按照耕地调查，即村庄细化调查地类。由此，按照同一文件要求，同一地块按照不同建设年份认定，导致地类认定不同，办理用地手续的程序和成本也不同，给整改工作带来困难。
工作建议
笔者建议，在村庄“圈内”按照建设用地汇总口径认定的建设用地，且“二调”至2018年变更调查时均为建设用地的，不再区分细化调查地类，应按照建设用地进行管理。针对本案例中的地块，建议由县级政府出具历史遗留建设用地说明，按照建设用地依法补办用地手续。按照以上方式办理手续，符合实际，能够尽快完成审批手续，解决督察问题整改，同时不影响耕地保有量目标。以“三调”为基础的年度变更调查现已启动，在国土空间规划、建设用地审批、执法监督管理过程中，针对数据应用存在的实际困难，建议进一步统一使用标准。
（作者单位：山东省聊城市自然资源和规划局）
来源：土地观察
