“三区三线”是国土空间规划中最核心的底线，是构建新时代国土空间开发保护格局、推动高质量发展的必要条件，意义重大、作用关键。自然资源督察工作要以“三区三线”为突破口，逐步拓展督察领域，稳步推进自然资源全面督察，将最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度落到实处。
2019年，在各派驻地方的国家自然资源督察局的“三定”方案中，自然资源部党组明确提出“督察地方政府实施国土空间规划情况，重点是落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线情况”。自然资源部部长、国家自然资源总督察王广华在2023年国家自然资源督察工作会议上强调，今后一个时期，自然资源督察工作要以督促地方政府落实耕地保护主体责任、推动“三区三线”划定成果落地生效、加强资源节约集约利用为重点。此次会议同时指出，2023年要重点突出对耕地保护、落实“三区三线”划定成果的督察，加强日常督察。
从2019年启动“三区三线”划定工作，到2022年“三区三线”划定落实并启用，其划定的规则、要求与结果均发生了较大改变。“三区三线”划定工作意义重大，也是自然资源督察的一项重点工作。笔者结合自身工作情况和对政策文件的学习，对“三区三线”的概念内涵、督察关注要点进行了简要梳理分析。
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“三区三线”的概念内涵
“三区三线”包含两层概念。第一层是“三线”，即永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等三条控制线。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，永久基本农田是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地；生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域；城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇和各类开发区等。三线最基本的原则是“不交叉不重叠不冲突”，具有空间上的强制约束性，是统筹一定区域内保护与开发的底线，是国土空间规划中的最核心内容。
“三区三线”第二层概念是“三区”，即城镇空间、农业空间和生态空间，《省级国土空间规划编制指南（试行）》中明确了三区的概念内涵。农业空间是指以农业生产、农村生活为主的功能空间，生态空间是指以提供生态系统服务或生态产品为主的功能空间，城镇空间是指以承载城镇经济、社会、政治、文化、生态等要素为主的功能空间。“三区”提出的主要目的是对应落实原主体功能区规划中提出的重点生态功能区、农产品主产区、城市化发展区等三个功能区。在空间上，“三区”具有动态变化性，会受到环境变化、经济发展和区域统筹等因素的影响而发生转变。
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“三区三线”督察关注要点
王广华总督察指出，国家自然资源督察要突出对落实“三区三线”划定成果的督察，重点关注耕地、生态等重要红线位移了没有，城市开发边界等重要管控措施落实到位了没有；结合年度变更调查，看看在各自区域内、在三条控制线内，各项建设活动是否契合相关政策要求，是否突破了红线、控制线；不仅要有具体问题，而且要有对总量的考核。根据上述要求和“三区三线”划定规则，笔者认为对“三区三线”的督察可着重关注以下四个层面。
一是“三区三线”总体层面。根据划定规则，“三区三线”划定以2020年国土变更调查为基础，将划定成果纳入国土空间规划“一张图”，做到“数、线、图”一致，确保“三区三线”在国土空间上的唯一性。此层面可关注规划文本、“一张图”系统上和“三区三线”上报数据三者的量是否一致，省市县三级“一张图”系统上“三区三线”的位置是否一致，乡镇国土空间规划和实用性村庄规划的位置和量是否与县级国土空间规划一致等。此外，还需重点关注地方是否存在以其他部门出台的如城市更新、区域规划、战略规划等其他规划代替国土空间规划实施建设和审批的行为。
二是耕地与永久基本农田层面。对于耕地保有量的划定，“三区三线”划定规则要求，纳入耕地保护目标的必须是2020年国土变更调查成果中的现状耕地，但城镇、村庄范围不打开统计，该范围内耕地不纳入现状耕地底数；纳入耕地保护目标的耕地带位置逐级分解下达，规划实施期间，符合占用规则的可以占用，按程序报批并落实“占补平衡”或“进出平衡”。对于永久基本农田的划定，“三区三线”划定规则要求，除少数特殊情况外，永久基本农田应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定，符合调出规则的可以调出，但在省级层面下，划入永久基本农田的可长期稳定利用耕地要控制在现状可长期稳定利用耕地的90%；规划实施期间，符合占用规则的可以占用并进行补划，并按程序报批。
耕地与永久基本农田层面，要重点关注省级耕地保有量和永久基本农田面积是否突破了《全国国土空间规划纲要》的要求、各市县耕地保有量和永久基本农田面积是否突破了上级国土空间总体规划的要求、已经划入耕地和永久基本农田的范围内是否有非耕地及后续调整情况、城镇开发边界内分布在现状建成区外的耕地保护红线占补平衡落实情况，还要关注地方在耕地和永久基本农田划定时，是否存在违反“三区三线”划定规则规定的调出类型调整耕地及永久基本农田保护红线，以及将耕地和永久基本农田的分布从农业生产适宜区或较适宜区大量调整至不适宜区的情况。
三是生态保护红线层面。“三区三线”划定规则要求，2021年6月已上报的生态保护红线总体保持稳定，除国家批准设立的5个国家公园、6个梯田自然公园、4个鸟类自然保护区外，可将生态保护红线内自然保护地核心保护区外连片图斑不小于5亩(山地、丘陵地区可按不小于3亩)的可长期稳定利用耕地调出生态保护红线，改划为永久基本农田。
生态保护红线层面，要聚焦各级政府尤其是省级政府相关责任，对发生在生态保护红线内的各类行为，地方是否依照《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》等文件要求进行管理，认定意见、论证意见及审批程序等是否符合政策规定。同时，还要关注在划定时是否将调整后的自然保护地、生态系统服务功能极重要和生态极敏感区域纳入生态保护红线、水源地保护区、森林公园保育区等一些重点生态功能区，是否合理地纳入了生态保护红线等情形。此外，依照《关于生态保护红线划定中有关空间矛盾冲突处理规则的补充通知》，笔者认为，露天矿、砂石粘土矿在生态保护红线内“开天窗”的情形也是不允许的。
四是城镇开发边界层面。按照“三区三线”划定规则，城镇开发边界在划定时首先需要确定底数，底数以城镇村庄范围不打开为原则，由城市用地与建制镇用地两部分组成。作为城镇功能和用地布局统一考虑的村庄用地、交通运输用地等不能作为底数，但可补充作为现状建设用地纳入城镇开发边界中。其次，需要确定倍数。“三区三线”划定规则规定，超大城市、人均城镇建设用地远超国家标准的城市、近十年城区常住人口减少的城市，城市城镇开发边界面积为现状城镇建设用地的1.1倍，其他城市为1.3倍，倍数可以在省市层面进行统筹，但超过倍数需有足够合理性。最后，要统筹考虑自然生态安全边界、地质灾害高风险区、水资源总量等反向约束因素及对于城市形态有优化作用的自然地理和地物边界，结合上位规划、发展战略及发展方向等因素划定城镇开发边界。综上，城镇开发边界总面积应为城市用地与建制镇用地之和乘以扩展倍数再加补充建设用地范围，集中建设区面积则包括现状城市及建制镇用地、补充建设用地、边界内新增建设用地指标等三部分。
城镇开发边界层面，要统筹考虑边界内外两部分区域。对于边界内，要重点关注城镇集中建设区的用地是否按程序报批、新增建设用地规模是否超过下达规模、是否存在将“流量”指标纳入集中建设区、“三区三线”成果启用前各地以承诺方式报批的新增城镇建设用地是否全部分布于集中建设区等情形。同时，还要关注弹性发展区的用地报批是否符合规定、占用指标是否相应核减及是否存在非法侵占特殊用途区的情况。对于边界外，要关注各类新增建设项目的合法合规性，重点是乡村内的新增建设项目是否符合新编制的实用性村庄规划或《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等文件要求，以及指标来源是否符合有关规定等情形。此外，还要加强对城镇开发边界划定合理性的研究，如确定的扩展倍数是否过大，是否避让了地灾隐患风险较高、历史文化遗址保护的区域，以及水资源匮乏的城市是否贯彻了“以水四定”原则严控整体新增建设规模等。
（作者单位：国家自然资源督察西安局）
