步入存量时代，我们的土地利用方式该如何转变？国土空间布局该如何优化？节约集约用地水平又该如何提升？今年年初召开的2023年自然资源工作会议用一连串“换”字作出了回答——“用山上换山下”“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术换空间”“用数据换空间”。现推出特别策划《从“换”字看新时代用地之道》，以飨读者。本期刊发第四篇。
用资金技术换空间，亟待健全激励约束机制
侯华丽
众所周知，从经济学角度看，资金、技术、土地都属于生产经营活动不可或缺的生产要素。相比资金和技术，土地尤其是耕地具有基础战略性、自然稀缺性和不可再生性。用资金、技术换空间，就是用地者通过加大资金投入或运用先进技术，进而实现节约集约用地。
自2017年以来，我国先后发布了三批节地技术模式推荐目录，共46个典型案例。从工业领域中的多层标准厂房、“工业上楼”，到基础设施领域中的交通枢纽站场综合开发利用、高速公路中央墩大悬臂盖梁技术等，这些都是资金、技术换土地的典型例证。但总体上，目前节地技术模式只是作为一种社会自愿型政策工具，缺乏政府管控型和市场激励型政策工具的配合，导致其推广效果较为有限。
就“用资金技术换空间”的微观机制而言，要么使得土地要素相对资金技术要素投入成本更高，用地者通过资金、技术换土地更为划算或者有利可图；要么为避让永久基本农田和生态保护红线，或为达到用地标准而不得不用资金技术换土地。无论是主动换还是被动换，都需要政府与市场两手发力，通过激励与约束激活“空间蓄水池”。
其一，更好发挥政府作用。以基础设施项目为例，笔者以为，当前规划计划对优化选址布局的管控作用不够，供地、批地和用地的面积和位置存在较大偏移。从标准来看，随着社会经济发展和技术进步，现有用地标准已相对滞后，用地者无需应用更为先进的节地技术即可满足标准的强制性要求，技术创新应用的内生动力不足。此外，土地使用标准在立项、审批、验收等环节控制作用发挥不足，部门协同力度不够，这些也是导致基础设施超标准建设的原因之一。
解决上述问题，笔者以为，一方面，要通过严格规划计划倒逼选线布局优化，从严从紧修订用地标准，创造紧约束的用地环境，促使项目设计建设采取提高桥隧比、综合枢纽立体开发等节地技术措施；另一方面，要加强项目“选址—审批—供应—建设—监管”全过程管理，形成各部门促进土地节约集约利用的合力。
此外，政府宏观调控还应体现在统筹考量投入与产出、当前与长远，因地制宜、分类施策来推进节地技术模式应用。如“工业上楼”虽然是一种有效的节地技术与模式，但在节地的同时，会增加建筑成本，且适用的产业类型有限，对入驻企业的生产工艺、环保水平、营收能力等都有一定要求。各地需要综合考虑成本收益、经济发展水平、产业结构和土地稀缺程度，适时适度推进“工业上楼”。
其二，发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场化配置要有买卖双方，且要有形成价格的交易过程。当前，我国土地有偿使用制度还在进一步健全完善中，基础设施项目多为划拨无偿取得，工业用地招拍挂竞争性体现不足，市场在资源配置中难以充分发挥作用，因此用地方往往存在宽打宽用、用少占多的粗放浪费现象。这需要深化有偿使用制度改革，进一步缩小划拨用地范围，推动工业用地配置方式改革，运用好价格杠杆，促进节约集约用地。
同时，我们也要看到，市场需求是科技创新的根本动力，当前的节地技术市场需求并不充分，技术要素市场也未充分发育。技术创新是一种具有强外部性的市场主体行为，不少节地技术模式都存在规划设计、技术创新、资金投入等方面的要求，使得市场主体的经济成本有所增加。只有通过利益调节机制，帮助市场主体减少成本或增加收益，将其产生的正外部性部分或全部内化到行为决策中，才能激励市场主体更多地用资金技术换土地。
因此，各地还需要进一步探索制定减免土地出让金、放宽容积率限制等措施，或鼓励地方根据节约集约用地水平在用能、用水、用水、排污等方面实施差别化配置，在显化节地技术应用的经济效益的同时，进一步强化“用资金技术换空间”的政策导向。
（作者单位：中国自然资源经济研究院）
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“三个坚持”跑好“用资金技术换空间”新赛道
李建波
日前，笔者从全国“土地日”主场活动上获悉，占全国1.1%的国土面积、承载了全国约6%的人口，并创造了全国10.2%经济总量的江苏省，基于人多地少的省情实际，在新时代将从资金、技术角度走节约集约、内涵发展式道路，以换取更高质量、更可持续的发展空间。这与2023年全国自然资源工作会议所提出的“用资金技术换空间”十分契合。结合日常工作，笔者以为跑好“用资金技术换空间”的新赛道，还需要注重“三个坚持”。
一是用资金技术换空间，要坚持依法依规，依据政策换空间。当下，全面依法治国体现在日常工作的方方面面，任何探索都需要在政策法规允许的框架下、方向上展开。以南京为例，正处报批阶段的《南京市国土空间总体规划（2021~2035年）》专设了自然资源节约集约篇章，从法定层面统筹全市自然资源资金、技术等方面的保护利用实践工作。此外，自然资源部此次发布的新修订《工业项目建设用地控制指标》，对工业项目31个行业用地涉及的“容积率”“建筑系数”“行政办公及生活服务设施用地所占比重”等关键性指标进行修订，设定“固定资产投资强度”“土地产出率”“土地税收”等指标推荐值，并要求纳入法定详细规划管控，作为建设工程规划许可核发的依据。
二是用资金技术换空间，要坚持因地制宜，守牢底线换空间。各地自然资源禀赋和经济发展水平不一，对于自然资源保护利用资金技术方式的积极探索要本着客观可行、循序渐进的原则，在确保资源安全底线的基础上，换取增效发展空间。近年来，南京基于本市经济发展水平及数字技术发展实际，通过资金补贴激励及管控技术创新探索，先是考虑严控严守耕地保护总量，在守住底线基础上再倒逼、引导存量用地盘活提效。与此同时，南京还逐步建立了耕地保护补贴制度，以激励使用人保护耕地的热情。眼下，南京正在探索谋划“田长制”模式下全市耕地属地保护制度和实地巡查技术应用平台。
三是用资金技术换空间，要坚持以人为本，提质增效换空间。当前，自然资源对象已扩展至山水林田湖草及其组成的生命共同体，管控需求也从平面向地上地下及海陆空立体国土空间转变，从严守资源安全底线向兼顾保障人民群众对美好生活的向往、依法依规维护权利人合法权益等方面扩展与深入。比如，全国城市更新示范南京秦淮区小西湖项目，创新设计理念实施微型市政多管线管廊建设，一方面保持了传统街巷的空间尺度记忆，另一方面保障了街巷两侧产权院落用地更新增效所需的市政设施“进家入户”，为居民的幸福感、获得感乃至社区文化繁荣提供了技术支撑。再如，该区南部新城国际路居住社区中心项目，采取了打破消防站、公交场站独立用地的做法，通过规划设计手法促进空间和功能复合，在为周边服务居民提供便捷、安全、舒适社区服务的同时，节约土地面积约6500平方米。
道在日新，艺亦须日新，新者生机也。在自然资源保护利用工作中，坚持依法规、依实际、依人本，用技术和资金要素换空间，是顺应时代发展新要求的大势所趋，也将成为空间利用焕发新活力的新赛道。
（作者单位：江苏省南京市规划和自然资源局秦淮分局）
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来源：i自然全媒体
