土地出让或预审和选址意见书颁发后，能否修改
或者调整规划
经常遇到咨询，土地出让后修改规划，将工业用地改为公园绿地或者划入生态红线无法进行建设。有的已经核发预审和选址意见书了修改规划，是否需要补偿，下面具文分析。
一、土地出让后修改规划导致用途或者规划条件变化的应当予以补偿
对于已经签订出让合同取得建设用地使用权的，无论是否核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证，都会由于规划修改导致规划条件的改变，影响建设用地使用权的价值。
土地用途、规划条件是建设用地使用权出让合同的必备要件，包括性质、建筑总面积、建筑容积率、建筑限高、建筑密度、绿地率等强制性指标，对土地价值影响巨大，因此不但受让人不能随意改变规划指标、土地用途，出让人也不能随意改变。
按照《协议出让国有土地使用权规范(试行)》，受让人如果申请改变出让土地用途规划条件等，应当经自然资源主管部门同意，签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。
调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：
应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格—批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。
国土资源部《国有建设用地使用权出让合同》示范文本明确，政府在土地出让年限内保留调整规划的权利，这一权利可以认为属于行政优益权，可以单方改变，但对于因此受到损害的受让人，应当予以补偿，政府可以有偿收回建设用地使用权，或者按照批准改变时新土地使用条件下的土地使用权价值差价进行补偿。
第十八条 受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第 项规定办理：
（一）由出让人有偿收回建设用地使用权；
（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。
第十九条 本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或 者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。
目前有发现很多地方政府出让后反悔将土地用途从建设用地改为公园绿地等等，无论是迫于无奈还是故意反悔要收回土地，都会影响政府的信誉和营商环境。毕竟口碑是会飞的，“投资不过山海关”无论是否真实，都会对当地招商引资造成负面影响。而对于地方政府，中小企业解决的就业和税收才是实实在在的真金白银。对于不守信用擅自改变用途或规划条件的政府，受让人也可以依据出让合同申请政府赔偿或者补偿。
二、预审和选址意见书并未赋予相对人用地权利
（一）土地预审是行政审查
《建设项目用地预审管理办法》明确，建设项目用地预审，是指自然资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。其依据来自《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年）》的规定。
第五十二条 建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
审查的内容主要是对是否符合土地利用总体规划和供地政策、用地标准、占用耕地（含永久基本农田）和计划用地指标的审查，并未许可或者赋予相对人从事特定的活动或者赋予其特定的权利，不符合行政许可的概念，实际上应该是一种行政审批或者审查。
第十一条 预审应当审查以下内容:
（一）建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；
（二）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；
（三）建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。
占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确，项目用地预审对用地是否符合规划、是否有农用地转用计划指标等项目立项前期工作的审查行为，并非赋权行为。预审意见包括对这些审查内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求，但并不意味这取得土地预审意见即可进行开发建设。这只是向发展改革等部门申报核准或审批建设项目的申请材料之一，属于过程性行为，其主要目的在于保证建设项目用地符合土地利用总体规划，符合 国家供地政策，充分发挥土地供应的宏观调控作用，保护耕地， 合理和集约节约利用土地，控制建设用地总量。因此，用地预审不直接对相对人权利义务造成影响，不能进行行政复议或者行政诉讼。
第十三条 预审意见应当包括对本办法第十一条规定内容的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。
第十四条 预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。
(九)加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。
（二）核发选址意见书也是行政审查行为
选址意见书是规划管理部门依法作出的有关建设项目选址和布局的法律凭证，其核发法律依据《中华人民共和国城乡规划法》，但并非所有项目都要核发，而是有特定的范畴：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的项目，以划拨方式提供土地使用权的”。这两个条件并列存在，同时满足。
第三十六条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发）[2004]20号）的规定，审批和核准项目主要包括政府投资建设的项目、非政府投资但较为重大和需要进行政府干预和限制的固定资产项目（如风电、核电等）。其他不涉及政府投资也不再核准目录中的建设项目适用备案制，不需要核发选址意见书。
另一方面供地方式是划拨，按照《划拨用地目录》（国土资源令第9号），划拨用地主要是党政机关和人民团体、城市基础设施、公益事业及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施和特殊项目用地。通过出让方式取得土地使用权的，不需要申请选址意见书。
其核发的阶段，与土地预审意见相同，在报送发展和改革部门审批或者核准前。选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见，在了解建设项目的性质、规模、类型、用地要求的前提下，根据经批准的城乡规划提出建设项目可以建设的地点、范围的规划意见。选址意见书的内容按照《建设项目选址管理办法》（建规字[1991]583号）第六条的规定主要包括建设项目选址、用地范围和具体规划要求。
选址意见书与土地预审意见的作用相同，是为发展改革部门审批或者核准建设项目的提供规划上的依据，本身并不直接决定建设项目的实施与否，并不改变土地和地上建筑物的权属现状，相对人并不能直接依据选址意见书进行建设或者取得选址意见书指向的建设用地使用权，与土地预审意见一样，不影响相对人的权利义务，属于过程性文件，不能行政复议或者行政诉讼。
（三）核发建设项目用地预审与选址意见书并未赋予相对人建设或者用地权利
由于2019年机构改革，城乡规划管理职能并入自然资源部，鉴于土地预审与核发选址意见书在行为性质、审查事项、时间等方面有相似重复的地方，为提高审批效率，优化营商环境，简化审批流程，9月17日自然资源部印发的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号），将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
后来此项改革被《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年）》固化为行政法规。
建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。
《自然资源部主管的行政许可事项实施规范》也将建设项目用地预审与选址意见书核发列入清单。但由上可知，这两类事项都不属于行政许可，而是行政审查，合并后性质不变，只是因应国家不再区分行政审批和行政许可事项，将所有行政审批事项也都列为行政许可。但法理上的行政许可有严格的界定，一般是指存在法律上的普遍禁止，经申请后对相对人单独的放开禁止，允许其从事未受到许可人不能从事的活动或者实施行为的资格或权利。
而核发建设项目用地预审与选址意见书只是代表相对人选址符合规划，项目建设符合供地政策、用地标准、耕地保护等要求，并不能如出让合同或者划拨决定书那样取得相关地块的使用权。后续还需进行项目立项、用地申请、农用地转用和土地征收审批、土地供应等等程序，方可确定项目地块的权利人，并需申请办理施工许可证、建设工程规划许可证等许可后方可建设。取得建设项目用地预审与选址意见书开展这一系列行为的入门券而已，后续能否取得用地、能否顺利施工建设，还在未知之数。
因此最高人民法院有多个案例判决土地预审意见和选址意见书属于过程性文件，对相对人权利义务没有实质影响，不属于行政复议或者行政诉讼的范围。
三、修改规划要注意相关权利人的利益保护与补偿机制
对于已经取得建设项目用地预审与选址意见书的相对人，既然尚未取得相关地块的使用权，并非相关地块的权利人，自然不影响政府对该地块的行政管理、规划等权利。唯可考虑一点，相对人为申请建设项目用地预审与选址意见书付出的成本和费用，由于规划修改导致已经取得的建设项目用地预审与选址意见书作废，相对人是否有合法权益受到损害，是否要进行补偿，《城乡规划法》有此项规定，值得研究。但此类补偿即使成立，也仅限于对申请时发生的费用成本的补偿，价值不大。对于规划修改后原已核发的建设项目用地预审与选址意见书，由于不再符合规划要求，可以收回或者申明作废。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十八条
修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。修改乡规划、村庄规划的，应当依照本法第二十二条规定的审批程序报批。
第五十条
在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
来源:不动产登记实务操作与理论研究
