原文载于《中国不动产法研究》2023年第2辑，第54-70页。
作者简介
李 谦
法学博士
山东农业大学法学系副教授
《中国不动产法研究》系广州大学法学院刘云生教授主编，每年两卷，集刊主要针对不动产法律理论和实务等所涉各项领域进行专题研究。《中国不动产法研究》2023年第2辑（总第28辑）定为“农村土地集体所有制的法律实现”专号，现陆续推送相关文章。微信推送时，删去注释与部分内容，如需查证，还请查阅原文。
公私法分野视角下宅基地收益分配法律体系的构建
摘 要：宅基地收益，源于对宅基地使用权的经营性利用、流转等多种渠道。在两权分置时期，宅基地收益权因公法对宅基地使用权流转的限制而隐匿于宅基地使用权之中。在三权分置框架下，宅基地使用权流转得以放活，宅基地使用权之上的土地发展权得以彰显。在私法视角下，集体经济组织成员因取得宅基地使用权而享有土地发展权，农民集体与地方政府有权收取地租；在公法视角下，税收理论补足了国家基于私法参与宅基地收益分配的理论缺漏，地方政府可以从土地流转中收取契税。基于公法与私法的界分，宜将农民集体与集体经济组织成员，一同纳入参与宅基地收益初次分配的主体；地方政府基于公法关系收取契税，参与宅基地收益二次分配。
关键词：宅基地收益分配；土地发展权；地租理论；税收理论
《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》再次重述宅基地三权分置制度改革的重要意义，提出“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”。宅基地在经营性利用及流转过程当中，都可能会伴随有经济收入的增加；所以，宅基地的使用、出租、转让等制度安排都将殊途同归地落到宅基地收益分配问题上，而这一问题又恰恰是目前我国理论与实践的薄弱之处。对此，有必要在把握宅基地制度特殊性的前提下，借鉴我国集体经营性建设用地使用权流转规则，对宅基地收益分配进行制度性建构。
一
宅基地收益的来源渠道
（一）正面列举：宅基地使用权的经营性利用及流转
1.宅基地使用权的入股、合作经营及委托经营
利用宅基地使用权入股、合作经营及委托经营等经营性利用方式，不仅会保留集体经济组织成员的宅基地使用权人地位，为其他主体参与宅基地利用关系预留充分的法律空间，又能与宅基地制度改革中第三方主体参与宅基地利用关系的改革模板充分契合，不会直接与“宅基地使用权不得在集体经济组织外部流转”的禁止性规定相抵触。相较于集体经济组织成员对宅基地使用权的利用来说，宅基地使用权的入股、合作经营及委托经营等利用方式，更趋近于《民法典》第967条对合伙协议的规定：集体经济组织成员以宅基地使用权出资、集体经济组织外部主体以货币出资，合伙经营、共担风险的合作形式，有必要参照《合伙企业法》第6条的规定缴纳税费。
2. 宅基地使用权的出租、转让
与宅基地使用权的经营性利用有所不同的是，宅基地使用权出租、转让之后，转让人或出租人不再直接对宅基地使用权享有占有权和使用权，
宅基地使用权出租、转让属于对宅基地使用权债权性或物权性的彻底性移转，仅保留宅基地资格权；而在经营性利用宅基地使用权的法律关系当中，社会不特定第三人加入占有、使用宅基地使用权的法律关系的同时，并不排斥集体经济组织成员保留宅基地使用权人的身份特性。
（二）反面论证：利用宅基地使用权自主经营
与合作经营式的宅基地使用权经营性利用相比较，自主经营宅基地使用权不涉及集体经济组织外部主体的加入。农民自主经营宅基地使用权而获取的收益，是否应作为宅基地入市收益并参与收益分配问题值得商榷。
其一，从理论角度考察，自主经营不存在对宅基地权利链条的延长。其二，从实践角度考察，自主经营宅基地使用权难以考察和认定。其三，从目的角度考察，有利于激发农民利用闲置宅基地的积极性和主动性。因此，虽然农民利用宅基地使用权自主经营的行为符合宅基地使用权经营性利用的构成要件，并且预期能够从中获取收益，但是不宜将其作为宅基地收益的来源渠道。
二
宅基地收益分配的理论基础
（一）两权分置下宅基地收益权受限于公法管制
两权分置下，宅基地使用权之收益权并非完全被禁止，而是局限于集体经济组织内部的“限制性”收益权。三权分置之后，宅基地收益权的变革不是从无到有的建构，而是力图冲破集体经济组织的隐形交易壁垒，扩展实现宅基地使用权经济效益的范围与方式。基于两权分置时期宅基地使用权具有收益权的逻辑前提，在对宅基地使用权作出符合政策规定的复合性用途优化之后，宅基地使用权内部受到公法抑制的收益权才能被彻底激活。
（二）三权分置下宅基地收益权主体及权利来源
从两权到三权的宅基地权利变动，为宅基地收益权的释放提供了制度机会，也为不同主体获取宅基地收益提供了合理的渠道。需要注意的是，因为宅基地制度形成的历史特殊性所导致的权利复杂性，宅基地收益的理论基础也表现出多元性、交叉性的特点。多重理论可以导向同一主体的宅基地收益基础，同一理论也可能为不同主体取得宅基地收益的权利基础所用。
1. 集体经济组织成员基于土地发展权理论参与收益分配
基于权利束理论，土地发展权是所有权的内容之一，可脱离所有权独立存在。在英国，发展权被视为可以独立存在于所有权之外的经济权利，并有所有权人与政府共享土地发展权的土地开发模式。根据《美国宪法第五修正案》的规定，低密度开发或者开放空间分区会对土地的经济价值产生剧烈影响，构成“征用”。在宅基地制度当中，此种对权利人的过度限制的无效性可见一斑。禁止宅基地使用权在集体经济组织外部流转的限制性规定，不仅未因法律的禁止而得到有效管控，反而导致资源配置效率低下及宅基地法外交易乱象丛生。发展权转让,正是为克服“暴损—暴利”困境和传统“分区政策”造成的不正当经济激励，而开发出的一项拟制的土地使用政策工具。从英美两国对土地用途管制的态度可以看出，土地所有权人享有的土地发展权是基于土地所有权而天然享有、可独立于土地所有权之外单独转让的私有财产。在我国，虽然法律并没有明确承认土地发展权的存在，但是基于农民集体对农村土地享有所有权的基本认识，天然存在于所有权之上的土地发展权是宅基地权利内容不可或缺的重要部分。
两权分置时期，土地发展权虽存在于宅基地使用权之中，却由于受制于公法的管制而遭到冻结。公法对宅基地收益权的限制，便是通过限制集体经济组织成员的土地发展权的方式实现的。三权分置时期，法律对待宅基地使用权的态度，则需要透过对宅基地使用权之收益权的释放，复原集体经济组织成员所享有的宅基地使用权的占有权、使用权及收益权，解禁存在于宅基地使用权之中的土地发展权。由此，呈现出集体经济组织成员利用恢复了收益权能的土地发展权，取得宅基地收益的法律效果。
2. 农民集体及地方政府基于地租理论参与收益分配
李嘉图将地租描述为，土地在生产利用中自然产生的或应该产生的经济报酬，此为绝对地租；因地段位置优劣、土地肥力或场地质量不同而产生极差地租I。马克思对地租作出了更为具体的描述，将地租的占有描述为土地所有权借以实现的经济形式；并对“极差地租”进行扩容，把同一土地上的连续投资产生的超额利润表达为极差地租Ⅱ。借用地租理论的基本原理，有助于对复杂的宅基地收益权利关系进行梳理，明确农民集体、集体经济组织成员和地方政府参与宅基地收益分配的权利基础。
首先，基于“宅基地属于农民集体”的基本认识，不论土地质量及地理位置的好坏，农民集体均有权凭借所有权人地位收取“绝对地租”,此为农民集体参与宅基地收益分配的权利基础。其次，基于地理位置之优劣，宅基地收益亦有所不同。级差地租I的所有者既可以是所有权人，也可以是代表共同体的个人，这与抽象的“农民集体”与具体的“集体经济组织”间的关系恰巧吻合。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，基于集体经济组织与农民集体之间代表与被代表的关系，作为特别法人的集体经济组织代表农民集体行使所有权，作为代表共同体的集体经济组织有权收取宅基地上产生的级差地租I。最后，极差地租Ⅱ源于对同一块土地的连续投资，使该土地的经济效益不断提高而产生差额利润。代表农民集体行使权利的集体经济组织、村民委员会或者村民小组，有组织农业基础设施建设的义务。对农村土地的投资行为衍生出农民集体及其代表主体所享有的级差地租Ⅱ。地方政府有权基于投资农村基础设施建设并因此使土地价值提高的经济行为，通过参与宅基地收益分配的方式取得级差地租Ⅱ。
总结来说，基于地租理论，集体经济组织享有绝对地租和级差地租I,有权从宅基地收益中获取该部分收益；农民集体及地方政府在土地上的投资行为，使宅基地使用权的经济价值得以提高，农民集体与地方政府因此享有级差地租Ⅱ,能够参与宅基地收益分配。
3. 地方政府基于税收理论参与分配
私权视角下，以民事法律关系主体身份出现的地方政府，因投资农村地区基础设施建设，而显著提升了农民集体享有的宅基地所有权和集体经济组织成员享有的宅基地使用权的经济价值，是基础设施的建设者和经营者，有权在私权层面分享宅基地经营性利用、流转带来的收益。但是，仅有私权视角下的级差地租Ⅱ,不足以为国家分享宅基地收益提供足够充分的理由，仍需要从公法层面加强地方政府参与宅基地收益分配的合理性论证。
公法层面，政府应当寻求创造宏观经济的稳定性，促进对教育和基础设施的投资，为公民提供风险的最终承保。基于税收理论，国家享有的税收权为地方政府分享宅基地收益补足了理论上的不足，强化了国家参与宅基地收益分配的权利基础。基于我国法律之现有规定，允许宅基地使用权经营性利用、流转之后，直接参照《契税法》第3条之规定，对通过土地使用权出让、转让(包括出售、赠与、互换)、入股等方式转移土地权属的承受的单位和个人征收契税。公法视角下国家的税收权，补足了私法视角下国家作为投资主体对宅基地享有级差地租Ⅱ这一理论基础不扎实的缺憾，强化了国家参与宅基地收益分配的主体地位。
基于上文的论述，私权视角下，集体经济组织成员基于宅基地使用权中的土地发展权，在经营性利用、流转宅基地使用权的时候直接获取收益。基于地租理论，作为民事法律关系主体的农民集体及地方政府有权收取地租。在实际操作中，农民集体作为抽象主体无法直接参与民事法律关系，集体经济组织作为代表主体参与宅基地收益分配。为弥补国家作为民事法律关系主体来分享宅基地收益的法律基础的不足，公权视角下国家享有《宪法》赋予的天然的税收权，收取契税权则由地方政府代为执行。
三
宅基地收益分配法律体系的构建
宅基地收益分配模式的选择，需要以公法与私法的界分为标准，处理好效率与公平之间的关系，国家利益、集体利益及个人利益这三重利益不可偏废。
（一）私法关系主导下宅基地收益的初次分配
1.农民个人与农民集体共享宅基地收益
私法关系主导下，农民集体和集体经济组织成员为宅基地使用权流转及经营性利用的参与主体。农民集体享有的宅基地所有权，通过向集体经济组织成员免费分配宅基地使用权的形式实现；集体经济组织成员占有、使用的宅基地使用权，是农民集体体现宅基地所有权的基本方。尤其是在农村地区社会保障制度不充分的时期，免费占有、使用宅基地使用权不仅是集体经济组织成员行使成员权的基本方式，也是替代住房保障制度发挥效果的必要手段。
我国对农民集体与集体经济组织成员的宅基地收益分配，应当在尊重农民集体与集体成员二者关系的基础上作出灵活性规定。在地方政府为宅基地人市收益制定最低提取比例的前提下，允许集体经济组织成员在基层民主自治的范畴内，对宅基地收益的分配比例作出私法上的自我决断，以体现其自治属性及所有权属性。在经济发展水平较高的地区，适当提高集体经济组织取得宅基地收益的比例；在经济发展水平欠佳的地区，适当降低集体经济组织取得宅基地收益的比例。
2.宅基地收益调节金与宅基地超标超占费竞合的处理
免费占有、使用宅基地使用权，是集体经济组织成员作为本集体成员的特有权利。这一权利的享有并非漫无边际的，宅基地使用权面积“不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。超出规定面积的宅基地使用权，便已经超越了满足住房保障的基本范畴，演变成对集体经济组织内部其他成员的利益空间的侵占和挤压。宅基地使用权的收益权能逐渐恢复之后，法律不再完全否定宅基地使用权超标超占的行为，允许集体经济组织成员在缴纳超标超占费的前提下继续占有、使用宅基地。
在宅基地利用过程中，集体经济组织收取的宅基地超标超占费和宅基地收益调节金这两项费用可能产生竞合。由于宅基地超标超占费是对宅基地使用权的超面积占用所引起的，并非所有可能产生宅基地收益的情形都会引起宅基地超标超占行为；宅基地收益的取得，也不以宅基地使用权面积的超标超占为必要性前提条件。因此，即便集体经济组织成员对两项费用的缴纳存在竞合，因缴纳费用的法律基础有所不同，两项费用均不得免除，需合并缴纳。
(二)公法关系主导下宅基地收益的二次分配
1.地方政府取得宅基地收益比例的利益衡量
现行宅基地收益分配政策奉行“政府主导”模式，地方政府在政策制定时扮演行政角色，在利益分配中从事企业行为，致使最终的利益分配呈现“政府收益畸高、农民和集体收益畸低”的现状。此种分配模式的合理性，或可归结于鼓励政府持续推进宅基地制度改革的激励政策，以维持政府“土地财政”的财政收入模式。针对私法关系与公法关系背后的两类主体对宅基地收益比例的分配问题，应首先照顾农民集体与集体成员的私法权利，让农民集体与集体成员作为参与宅基地收益分配的最大获益主体。
2.制定与城市房地产市场相融合的农村土地税收制度
税收权，不仅是国家赖以存在和运行的基础，也是政府提供公共服务和公共产品的前提条件。为此，公法层面国家享有的税收权，为国家分享宅基地收益提供了更为充分的法理基础，补足私法层面地方政府取得宅基地收益的理论缺失。为此，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》为地方政府参与宅基地收益分配提供了有益路径，殊值推广。
关于纳税主体的确定，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第45条规定，转让宅基地使用权的，受让方应当按照合同价款的1%,向县人民政府缴纳调节金。德清县规定的缴纳宅基地收益调节金的义务主体，与《契税法》第1条规定的“转移土地、房屋权属，承受的单位和个人”相一致。将纳税的义务主体设定为移转宅基地使用权权属“承受的单位和个人”,即由宅基地使用权的买受人、承租人或被投资主体纳税。关于纳税范围的确定，可直接参照适用《契税法》之相关规定。因此，《德清县农村宅基地管理办法(试行)》规定的“宅基地增值收益调节金”并非税法概念中的土地增值税，而应当理解为《契税法》中的具体税种之一。可直接适用《契税法》第2条第1款、第3款之规定，对土地使用权出让、土地使用权转让、作价投资(入股)、偿还债务、划转、奖励等行为依法征收契税。关于缴纳比例的确定，可以参照德清县对“宅基地增值收益调节金”比例的规定。为凸显对宅基地经营性利用的政策性激励，可以适当降低农村地区宅基地使用权的契税收取比例，将德清县制定的收取1%的宅基地增值收益调节金推广至全国，通过此种方式变相给予农村土地产权制度改革一定的优惠政策。关于具体称谓的确定，地方政府收取的调节金实际为基于移转宅基地及房屋权属的行为，由产权承受人作为纳税义务人的契税。将政府收取的宅基地增值收益调节金与“契税”并轨，体现地方政府取得的宅基地增值收益调节金的税费性质，实现城乡土地市场的整齐划一。
