2019年衢州市本级储备土地出让收益54亿元，2020年上半年出让收益25亿元，为我市“大花园”建设提供了强有力的资金和要素保障。但在实际运行过程中，仍存在一些客观问题制约着我市土地储备事业发展。

1.调控能力不足。①总量不多。截止2020年6月30日，市本级储备土地仅有1791亩，相较2016年的4446亩收储规模缩减了一半以上，远未达到3000亩的合理收储规模。②质量不佳。已入库的1791亩储备土地中，有443亩由于各种原因暂时无法供应，可供应土地也存在面积较小、位置较偏、配套较差等问题。③地类单一。工业用地、公共管理用地、公共服务用地等暂时未纳入收储范围。

2.统筹力度不大。①从机构上看，市级层面暂时未成立土地储备工作领导小组，对土地储备的政策制定、项目谋划、协调调度、监督考核等重大事项作出决策。②从规划上看，我市每年编制一次土地储备计划，暂时未编制3年以上的长期土地储备规划，未能很好地服务城市发展和空间布局。③从地域上看，市区范围土地运作主体有市国土整治储备中心、柯城区政府、衢江区政府、集聚区管委会、智慧新城管委会以及部分国有企业。这种分散的运作模式可能导致各自为政、衔接不畅，不利于政府对土地资源的统一调控，不利于全市土地储备信息统计与分析。

3.创新亮点不多。①在储备开发上，以“自主做地”为主，市国土整治储备中心承担了收地、做地、管地、供地以及安置房回购和物业管理等工作，占用了大量精力，导致无暇对全市土地储备工作进行更好的统筹和谋划。②在成本核算上，采用“宗地核算”方式，地块周边的基础设施建设无法列入土地成本，导致做地主体打造优质配套的积极性不高。③在生态融合上，未能充分发挥土地储备机构“两统一”职责，在深化土地供给侧改革、提高要素配置效率、加强资源储备保护等方面创新突破不够。

为开阔视野，拓阔思路，根据省自然资源厅的推荐，中心先后走访了杭州市、绍兴市、宁波市等地学习考察，受到了强烈的震撼和深远的启发。这些地区的土地储备机构正逐步从“自主做地”向“合作做地”转变，更加注重土地的谋划调控以及生态的保护修复。

1.体制上，打造“市域+区域”。杭州采用“1+6+7”的收储模式，即1个储备中心+6个行政区+7个国有企业；宁波市则将6个行政区和前湾新区纳入市级统筹范围。在这种市域“一盘棋”统筹下，市级层面掌控了全市土地的开发时序、空间布局和指标分配，有效避免了控规调整的随意性和土地开发的碎片化。2016-2019年，宁波市级统筹范围从80平方公里扩大到4339平方公里，单位做地面积从4.5公顷/宗提高至6.5公顷/宗。收储类型也逐渐向“存量挖潜”转变，2017-2019年收储计划中的存量建设用地占比分别为36%、59%、92%。

2.运作上，推进“土储+企业”。杭州市通过政府采购方式委托7家国有企业实施做地，绍兴市通过协议方式委托镜湖开发办实施做地，宁波市则通过土地开发公司专职做地。①在谋划阶段，土地储备机构负责对土地成熟度、市场接受度及实施可行性进行分析研究后编制土地储备专项规划和年度计划。②在实施阶段，由国有企业负责做地，具体包括以下五方面内容：一是土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿；二是安置房建设、道路绿化等基础设施建设；三是地块拆房、土地平整、围墙构筑、土壤治理、管线迁移、地块管理、场地覆绿等管理工作；五是规划设计、环评交评、土地测绘等出让前期工作。土地储备机构负责全程跟进，精准把控进度。③在验收阶段，由土地储备机构对申报入库项目进行审核，只有手续完备、权属清晰、土地平整的“净地”才能入库收储。在这种模式下，土地储备计划执行率得到大幅提升，宁波市的计划执行率从2017年的42%提高到2019年的85%。

3.资金上，实行“宗地+区块”。绍兴市被财政部确定为全国首家土地储备出让预算管理试点，构建了“全周期预算管理、全过程动态平衡、全方位风险管控”的管理体系：一是收储范围从单宗地变为大区块，提高了做地效率和质量；二是监管主体由单一变为多元，增强了资金使用效率和举债安全性；三是工作目标由单一变为综合，促进了土地资源的有效保护和集约利用。宁波市被自然资源部确定为土地储备资产负债表试点，建立了“资产-负债”监管体系，一是在项目筛选阶段，选择能够自求平衡的地块作为收储对象，并委托评估机构对土地价值进行实时监测；二是在项目实施阶段，根据项目进度拨付资金，并由财政和资规部门对支付情况进行跟踪审计；三是在项目供应和清算阶段，土地出让收益全缴市级统筹，在结算做地成本并计提法定规费（约30.2%）后，由市级和各做地主体进行分成，市级留存部分用于集中财力办大事。

近期，市政府下发了《关于深化市区土地储备管理改革的实施意见》，为土地储备指明了方向。结合外地做法，就做优做强土地储备工作提出5点建议。

1.在机构体制上，构建市区一体化。改变土地储备机构单打独斗的局面，构建市土地储备工作领导小组-市土地储备工作领导小组办公室-市国土整治储备中心三级治理、上下贯通、部门协同、各负其责的工作体系。根据《浙江省土地储备管理办法（暂行）》中“2020年10月起，工业用地以外的国有经营性用地必须纳入土地储备”的要求，将柯城区、衢江区、集聚区、智慧新城的经营性用地全部纳入市级统筹，实行“储备一个主体，出让一个口子”管理。这种模式下，市政府能更好地调节收储节奏，更好地平衡用地指标，更好地集中财政收益，更好地调控房地产市场，更好地构建城市发展格局。

2.在做地做业上，推进开发合作化。积极倡导“土地储备机构+国有企业”模式，充分发挥政府（管委会）和国有企业等不同主体的做地优势。市国土整治储备中心在市土地储备工作领导小组的指导下，承担土地储备工作的统筹、指导、协调、监管职责。国有企业负责配合各区块政府（管委会）做好土地征收、收购、收回、前期开发以及信访维稳等工作，将“毛地”开发为手续齐全、权属清晰、土地平整的“净地”。同时强化“优地”概念，引导各做地主体充分挖掘区域文化价值，提升环境品质，完善设施建设，导入学校、市场等优质公共资源，吸引更多优质开发商来衢投资兴业。

3.在资金管理上，实行结算区域化。构建“区块+宗地”体系，根据国土空间规划和环境功能区划，划定相对独立、功能完善的开发区域，作为核算单元，将区块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、共建等基础设施建设支出纳入做地成本。建立资金使用全过程监管制度，将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本全部纳入“一个盘子”实行预算管理，通过土地价值动态调整机制、风险应急处置机制和风险评估报备机制，确保资金使用的安全性。

4.在潜力挖掘上，加强研判信息化。①规划先行。通过云计算、大数据分析，对全市老旧小区、低效用地、城市空闲地等后备资源进行排摸，并结合国土空间规划、城市控制性规划，合理编制“一规划四计划”（即土地储备专项规划，年度收储计划、做地计划、资金计划、供地计划）。②入库管理。建立土地储备资源信息库，将储备地块信息入库上图，动态反映市区储备土地资源分布。进一步优化管理链条，通过信息化手段，实现地块实时监管。③市场分析。强化房地产、土地市场需求分析，提高市场研究的前瞻性和有效性。通过建立市场研究成果引导机制，引导全市精准做地，在注重经济效益的同时更体现社会效益、生态效益，从而提升土地储备地块供应的科学性和精确性。

5.在资源开发上，实现融合多元化。坚持以绿色发展理念为引领，推动储备土地与其他资产资源的有机融合。①加强与基建配套有机融合。构建土地储备区块与道路交通、管线迁建、基础设施、社会公建等统筹运营模式，形成资源合作开发、空间利用集聚、土地价值量化、利益分配优化的共赢格局。②加强与集体土地有机融合。在实践中，国土整治储备中心可接受集体经济组织委托，开展村集体土地收储工作，为集体建设用地入市交易提供前端支撑。③加强与自然资源有机融合。紧紧围绕新形势下土地储备机构“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的要求，逐步将矿产、森林、草原、湿地、水域等自然资源纳入收储范围（根据省里安排，我市将列入2021年全民所有自然资源资产统一收储试点）。
（来源：衢州市国土整治中心，版权归原作者所有）