随着国土空间规划编制工作的全面开展，各类开发保护建设活动已经进入攻坚阶段。通过 “多规合一”规划编制工作的多年开展，我国已经初步实现城乡建设规划、土地利用规划、主体功能区规划、五年规划、生态保护规划等相关规划的协调统一，解决了相互之间存在的矛盾与冲突，探索建立了国土空间规划下的协调统筹平台与机制。乡镇作为城镇空间与农村空间连接的重要纽带，是实现城乡统筹发展与保护最主要的环节之一。在传统规划编制过程中，乡镇层面各项规划间的矛盾尤为突出，存在协调难度大、土地空间矛盾尖锐、建设管理复杂等诸多现实问题。开展乡镇国土空间规划编制工作，为解决上述问题与矛盾提供了机遇与契机。编制乡镇国土空间规划时，除了要承接上位国土空间规划各项宏观战略性目标分解任务，还要坚持生态保护与城乡发展并重，统筹管控全域各类建设空间，制定乡镇全域“一张蓝图”。
1、乡镇国土空间规划与国土空间规划的关系
国土空间规划是包含土地、海洋及领空等空间的资源一体化发展指南，是推行可持续发展理念的空间规划蓝图，是我国开展各类开发保护建设活动的基本依据。其中，乡镇国土空间规划是全国国土空间总体规划五级三类体系（见图1）的重要组成部分，是乡镇人民政府对本行政区域国土空间开发保护做出的具体安排。
图1 国土空间规划五级三类体系
乡镇国土空间规划与国土空间总体规划的关系体现在两个方面（见图2）。一方面，乡镇国土空间规划应发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用；另一方面，乡镇国土空间规划应发挥在国土空间规划体系中承上启下的作用，向上细化落实县级国土空间规划要求，向下指导乡镇各专项规划、村庄规划的科学编制。
图2 乡镇国土空间规划与国土空间规划的关系
2、乡镇国土空间规划原则
乡镇国土空间配置和空间整治是乡镇国土空间规划的核心内容。编制乡镇国土空间规划应遵循“从实际出发、统筹全局、融合发展”的原则，以空间配置和整治为依托推动乡村发展，指导乡村现代化建设有序推进。
2.1 从实际出发
编制乡镇国土空间规划时，应注重结合当地实际情况。在前期调研过程中，应逐村分析人口变化、基本条件、发展特色，根据地方实际情况进行村庄分类规划，并实现村域层面“多规合一”，防止后期规划出现“千村一面”的情况。
2.2 统筹全局
编制乡镇国土空间规划时，需要根据城镇化发展实情和要求，制订科学的发展、治理及监管方案，例如，要完善先前基础设施与公共服务设计，大力改善居民居住条件，打造和谐宜人的人文环境。总之，要做到区域内统筹管理，村民共建共享，基础设施分区分类，构建多维度生活圈体系。
2.3 融合发展
编制乡镇国土空间规划时，应基于土地利用现状因地制宜地发展多样化特色农业，贯彻“一村一品、一县一业”发展理念，构建以健康、生态农产品生产和加工为主导，适当融合休闲旅游等产业的一二三产业“三位一体”融合发展模式，实现以农促商、以农带产。
3、乡镇国土空间规划实例分析
笔者通过查阅相关资料与文献了解到，在乡镇国土空间规划编制工作中，河北省唐山市遵化市推行了多乡镇融合片区的规划方法，其同频共振的思想为乡镇国土空间规划编制工作提供了新思路。基于此，笔者以新店子—平安城片区具体规划作为案例进行详细分析。
3.1 新店子—平安城片区规划前基本情况
3.1.1 交通区位。新店子—平安城片区毗邻中心城区西北部，整体呈东西走向，包括新店子镇、平安城镇、东新庄镇、刘备寨乡和团瓢庄乡。片区内交通线众多，货运铁路、高速公路、国道、县道、乡道交织，交通优势明显。京秦高速公路、长深高速公路横贯片区，并在新店子镇留有出入口。112国道、遵宝线穿境而过，清东陵支线主要线路位于平安城镇，并有出入口。
3.1.2 自然属性。新店子—平安城片区北接中道山，南接南山，位于遵化市“三山两川”的南川平原。片区内四周高、中间低，南北多山，可为新店子—平安城片区阻挡恶劣沙尘天气。南山植物茂盛、种类丰富，生态环境良好。中部地势平坦，便于居民生活与耕作。该片区属于暖温带半湿润大陆性季风气候，年平均气温10.1 ℃，适合菌类及瓜果蔬菜种植。片区内主要河流有黎河和沙河，取水方便，利于农业浇灌。
3.1.3 历史文化。新店子—平安城片区是遵化市重要的红色文化基地。其中，沙石峪村红色文化全国闻名，创建了“万里千担一亩田，青石板上创高产”的世界奇迹，被誉为当代“活愚公”村。
3.1.4 产业经济。新店子—平安城片区现状产业发展平稳，仍以发展第一、第三产业为主。片区内农业生产高效，以食用菌、粮食、蔬菜种植为主，已形成“两区”的区域布局，即平安城镇、东新庄镇、刘备寨乡的南川千万棒规模区，新店子镇、团瓢庄乡等沿112国道的百万棒发展区。
新店子—平安城片区内的现代物流园区发展初具规模，园区内项目得到了积极推进。新店子镇内有唐遵铁路和张唐铁路经过，并且张唐铁路在园区内建有客货运站团瓢庄站；长深高速公路和京秦第二高速公路在园区内互通，形成十字形格局，交通条件优越。该片区内的现代物流园区建成区面积已达5.71 km，入驻企业55家。
3.2 新店子—平安城片区格局规划
3.2.1 总体思路。新店子—平安城片区处于平原地区，是遵化市交通枢纽与农业生产的核心空间，良好的交通条件是片区重要的基础空间骨架。该片区建设空间集中于长深高速公路南北向大通道与京秦第二高速公路通道两侧；农业空间位于沙河、黎河两岸平原空间；整体生态空间较少，位于片区的南北边缘山地。片区空间结构布局围绕交通枢纽、廊道及山体空间进行组织。
3.2.2 镇村发展格局。该片区镇村发展格局主要根据其交通区位与自然属性特点进行规划。同时，在规划过程中，以遵化高铁站、团瓢庄站货运车站为核心，以长深高速公路南北通道及东西遵宝线为核心廊道，方便带动其经济发展。
片区内村庄数量多、密度大，是市域重要的乡村振兴承载空间。乡镇内镇村空间规划按照“镇（乡）政府驻地、中心村、基层村”的三级结构进行组织。同时，按照村庄发展方向对村庄进行分类规划。各乡镇村庄按照“城郊融合、集聚提升、特色保护、撤并搬迁、保留改善”五大类进行分类。对于城郊融合类村庄，应以服务城镇所在地村庄及城镇发展为核心；集聚提升类村庄是指发展潜力较大的村庄，应着重提升其发展效能，辐射带动周边区域发展；对于特色保护类村庄，应加强传承历史文脉，凸显文化特色；对于保留改善类村庄，应优化人居环境，提升村民生活水平。
3.2.3 生态保护格局。新店子—平安城片区注重落实国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地规模、边界和管控要求；积极衔接市、县规划生态保护区布局，将生态保护红线以外集中连片和具有生态功能的林地、河流、水源保护地、湿地和其他草地等用地统筹划入一般生态空间，确定各类用地布局和规模，明确管控要求和管制规则。
新店子—平安城片区在国土空间规划中确立了以沙河、黎河为两大生态空间保护重要廊道，以生态保护红线空间为核心载体的生态保护格局，整体形成“两廊”“一环”的生态保护空间格局。“两廊”为沙河与黎河水生态廊道；“一环”为由北侧中道山，以及东侧与南侧山体共同构成生态红线内的生态保护空间。“两廊”“一环”的生态保护空间是片区内农业稳定、高质量发展的核心支撑。
3.2.4 农业发展与耕地保护格局。新店子—平安城片区自然环境优越，适宜食用菌种植与生长。当地平坦的地势又能为蔬菜种植和机械化耕作提供便利条件，再加上物流产业的发展，不仅实现了农产品产量的大幅增长，而且推动了农产品对外销售，实现了农业发展和耕地保护双赢。
3.2.4 .1 农业发展。片区内地势平坦，耕地面积广、空间连片、布局集中，耕地质量较高，其中1/3农用地为园地，以种植板栗、核桃等林果为主。当地致力于推动林果业高品质、空间差异化发展，推进农产品“一村一品”发展，延伸下游产业链。
3.2.4 .2 耕地保护。该片区将大部分耕地纳入永久基本农田保护区，并严格落实市、县下达的永久基本农田传导指标和要求，将永久基本农田保护落实到具体地块，并分解至村庄，确保布局稳定、边界清晰。该片区大力推进“以农促商，以农带产”发展模式，落实市、县规划确定的耕地保护任务，确保耕地数量不减少、质量不降低。该片区划定永久基本农田储备区，明确耕地后备资源储备规模，为日后增加农用地、促进农业生产奠定了基础；将永久基本农田以外耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地等用地统筹划入一般农业空间，确定了片区内各类用地布局和规模。
3.2.5 精神文明格局。该片区在深度挖掘沙石峪村“活愚公”精神的实践过程中，在村口规划建设“愚公广场”，在村内粉刷“红色文化墙”，再现当年沙石峪人民修筑梯田、开山造田的劳动场景，展现沙石峪人民艰苦创业发展历程。
4、新店子—平安城片区村镇国土空间规划启示
4.1 全民参与共享共建
在新店子—平安城片区村镇国土空间规划编制过程中，当地自然资源部门牵头带领规划编制单位深入村镇，了解片区具体情况，广泛征求人们的意见，为后期规划的实施奠定了良好的群众基础。同时，“两廊”“一环”的生态保护空间是片区农业稳定、高质量发展的核心支撑。将生态保护与农业发展巧妙结合，满足了群众既要和谐生态环境又要农业发展的夙愿，做到了因地制宜、共享共建。
4.2 生态与农业协同发展
新店子—平安城片区村镇国土空间规划提出以良好生态保障农业发展、以农业发展推动生态保护。这为部分只想实现“面子”工程的乡镇指明了国土空间规划的创新道路。乡镇国土空间规划不应仅仅注重推动乡镇向城镇化方向发展，而是应在遵循自然规律的前提下，以系统性思维对山、水、林、田、湖、草生命共同体进行治理和修复，并结合当地地形地貌发展特色农业等。
4.3 注重精神文明建设
随着物质生活水平的提升，精神文明建设逐渐成为各地践行高质量发展的重要驱动力和抓手。沙石峪村的实践表明，重视历史文化传承，重视本土文化与特色塑造是最接地气的弘扬我国传统文化的方式。在乡镇国土空间规划编制过程中，应延续历史文脉、突出地域特色，正确处理精神文明建设与物质文明建设的关系。
5、乡镇国土空间规划编制优化策略
5.1 以更高站位统筹乡镇发展全局
乡镇国土空间规划的内容和任务不仅包括乡村基础设施建设的完善、公共服务水平的提升，而且包括乡村地域功能的振兴、乡村农业生产空间的永续利用、乡村生态空间的优美宜居、乡村聚落空间的适度集中与宜居、乡村文化的丰富与传承。
如今，我国乡镇开发面临优质资源开发效率低、资源价值挖掘不充分、生态环境治理形势不容乐观、休闲旅游等产业尚处在初级阶段等诸多问题。在高质量发展和不断满足人民群众对美好生活向往的时代背景下，处理好国土空间保护与开发的矛盾是编制乡镇国土空间规划的关键和突破口。营造高品质的山水林田湖草一体的生态空间和富有魅力的文化空间，在严守生态、粮食、文化等底线的基础上，充分彰显自然与人文魅力，最大化释放各乡镇全要素自然资源与历史文化资源的价值，为村镇寻求适合自身发展的路径，是编制乡镇国土空间规划的最终目标。
5.2 多方合力，推进规划编制进程
第一，相关部门和工作人员在编制乡镇国土空间规划时，应摒弃过去城乡规划中“重城轻乡”的思想，应将镇域大面积的乡村或片区作为规划的重点，做到保障农业发展空间、落实乡村或片区开发边界、实施村庄分类规划、完善村庄公服和基础设施配置等。
第二，乡镇国土空间规划编制人员应虚心学习，多方收集成功案例，积极宣传做好乡镇国土空间规划为群众带来的积极影响。同时，在规划编制过程中做到向下深入群众，广泛听取群众意见；向上做好汇报。乡镇国土空间规划编制人员应在不同时期找准当地发展中的主要矛盾，并着力解决主要矛盾。
第三，乡镇群众应积极配合乡镇国土空间规划编制和实施工作，积极建言献策，尤其是要推举名望高、素质高的群众代表对规划项目进行监督，以保障乡镇国土空间规划实施成效。
结束语：乡镇国土空间规划是“五级三类”国土空间规划体系最基本的层级，是实现各类国土空间规划任务精准落地的“棋盘”，是各乡镇对未来“生态文明+美好生活”发展蓝图的探索与绘制。在乡镇国土空间规划编制过程中，除了要严格遵循国家确定的技术规范或标准外，还应结合区域资源本底特点，制定能够有效指导保护和利用地方自然资源的可行性措施。
本文转载来源：参考网
作者：刘俊 张萌 宋安安
