本文是从法律位阶关系角度来分析部委文件和地方政府文件之间的关系，其中法学理论部分论述较长，可能很枯燥，但是该分析是必要的，只有分析透彻之后，才能进一步分析解决违规合规的问题。
在地方政府投融资项目前期工作中，地方政府经常感到疑惑的问题就是“做地模式是否违反了《土地储备管理办法》？做地模式是否可复制到自己的项目中？”同时，业内学者和网络文章中也多对做地模式进行了各种各样的分析，甚至于有人分析成通过一系列“合规的操作”后做地模式就不违反《土地储备管理办法》了，潜台词就是做地模式是违规的。种种疑问和操作，都是因为没搞懂做地政策和《土地储备管理办法》之间的关系问题。那么做地政策是否违规？今天就予以分析研究。
以广州做地政策为例进行分析，其做地政策与国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会制定的《土地储备管理办法》的有几点不同：
《土地储备管理办法》将土地储备分为三个阶段，依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应，三个阶段一起叫土地储备。而广州做地政策却规定，先做地后储备。将依法取得土地，进行前期开发形成净地阶段叫做地，储备以备供应阶段是储备（原文是“形成净地后向土地储备机构申请交储”），做地和土地收储相分离的原则。
《土地储备管理办法》规定土地收储的主体是目录内的土地储备机构。一般有土地储备机构通过采购服务、采购工程方式进行前期工作。而广州做地政策则直接指定了国企作为做地主体之后再收储。
《土地储备管理办法》规定土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用，而广州做地政策规定做地主体筹集资金并支持其融资。
广州这些规定与《土地储备管理办法》规定明显不同，那么其做地政策违规了么？违规了为什么国土资源部（自然资源部）等国务院部门不予以废止？今天抽出时间对此予以分析研究。
要想搞清楚这个问题，首先就得搞清楚我国的法律体系，搞清楚法律、行政法规、规章、行政规范性文件等文件之间的效力位阶关系，搞清楚制定主体的立法权限问题。
1我国的法律体系
（一）法律体系
我国的法律体系比较复杂，且尚不完善，甚至于说在某一层面有一定程度混乱，导致在适用上无所适从。复杂混乱的原因就是由于我国地域辽阔，区域发展不平衡，经济社会迅猛发展等原因导致的。
本文不详细的讨论法律体系，仅从本文主旨出发，粗略的浅谈一下，从而搞清前述是否违规问题的答案。下表就是我国的法律体系。
（党的法规体系和军队法规体系不在本文探讨范围，故未在表中。）
除上表之外，还有人大及常委会、两院发布的文件及解释等规范性文件①，另外《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）还提到行政规范性文件。行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部委规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
在全国人大及其常委会制定的法律中，一般是将除宪法、法律、行政法规、规章之外的其他法律文件表述为“规范性文件”，本文探讨的规范性文件仅是行政规范性文件，不包含人大及常委会、两院的规范性文件。另出于表述方便，本文将宪法、法律、行政法规、规章等表述为法律规范文件。
（二）各法律规范文件的效力位阶
根据《宪法》《立法法》等规定，在法律效力位阶上，宪法 > 法律 > 行政法规 > 地方性法规、部委规章、地方政府规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，部委规章之间、部委规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
地方性法规与部委规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部委规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；部委规章之间、部委规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
（三）各法律规范文件发文主体和名称
1、国务院的法律规范文件
根据《立法法》和其配套法律文件《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等，行政法规应当由总理签署国务院令公布。
由上可以看出，以发文主体是以国务院总理签署国务院令形式颁布的“条例”、“规定”、“办法”属于行政法规。
但是在实践中还常见发文主体为国发（国务院发布的重要政策意见）、国办发（国务院办公厅发布的相关指导意见）等类型文件。这些类型文件依据《立法法》等相关法律规定不属于行政法规，也没看见其他法律规范文件对此进行具体规定。
《国务院工作规则》规定，“各地区、各部门向国务院报送公文，应当符合《党政机关公文处理工作条例》的规定……”“涉及以国务院或者国务院办公厅名义印发行政规范性文件、报请国务院批准后以部门名义印发行政规范性文件的……”
最高法院（2016）最高法行申135号行政裁定书②中也写到，国办发文件从性质上来看，属于行政规范性文件。
故笔者总结除国务院令之外的法律规范文件都应当属于行政规范性文件。由于我们国家的行政管理体制，这些文件效力应当高于部委规章、地方政府规章，但是否高于地方性法规是值得探讨的。
2、国务院部委的法律规范文件
根据《立法法》和其配套法律文件《规章制定程序条例》的规定，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。
除了“规定”、“办法”之外，还有“意见”“决定”等名称的文件。是否国务院部委颁布的规定都属于部委规章？没有明确规定。笔者总结，一般是以“令”名义颁布的才是部委规章，否则就是行政规范性文件，还有部委又再分为“一般政策性文件”。如，国家发改委2022第51号令《关于修改、废止部分规章、行政规范性文件和一般政策性文件的决定》中的文件目录内容。
由以上例子可见，叫“办法”的有部委规章，也有一般政策性文件；叫“通知”的有行政规范性文件，也有一般政策性文件。根据《立法法》《规章制定程序条例》的规定是无法明确分清部委颁布文件到底是部委规章，还是行政规范性文件。
3、地方政府的法律规范文件
根据《立法法》和其配套法律文件《规章制定程序条例》的规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府可以制定地方政府规章，地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。（《立法法》于2000年颁布时仅规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”2015年修改时，扩大了立法权限范围，设区的市、自治州的人民政府都可以制定规章，但有一定条件限制。）
笔者根据部委规章的相关内容总结，地方政府规章同部委规章类似，仅是以“令”形式颁布的法律规范文件才是地方政府规章，其余都是行政规范性文件、一般政策性文件。
（四）行政规范性文件效力位阶关系总结
《宪法》《立法法》等仅明确规定了宪法、法律、法规和规章之间的效力位阶关系，没有明确规定行政规范性文件之间的效力范围和位阶问题。导致在行政规范性文件在具体应用中，产生似是而非甚至是错误的认识。
虽没有明确规定位阶关系，但是基于我国的行政管理体制，笔者总结行政规范性文件位阶关系如下：
国务院颁布的行政规范性文件的效力高于国务院部委及全国各地方政府的规章和行政规范性文件；（应当是不高于地方性法规）
由于国务院部委规章与地方政府规章效力相同，所以国务院部委行政规范性文件与地方政府行政规范性文件效力相同；
国务院部委的行政规范性文件效力高于隶属关系的地方政府部门的行政规范性文件；地方政府省级部门的行政规范性文件效力高于隶属关系的市、区县级部门的行政规范性文件；
地方政府的行政规范性文件效力高于同级政府部门和下级政府部门的行政规范性文件效力。
2地方政府做地政策与土地储备政策的位阶关系
上述花了大笔篇幅分析我国法律体系，就是要搞清楚土地储备政策和地方政府做地政策属于哪一类法律规范文件，相互之间的效力位阶关系，只有搞清楚效力位阶关系就能解决前面的“是否违规的问题”。
（一）土地储备政策
2018年1月3日，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会印发《土地储备管理办法》，依据前述总结内容，该文件不是以“令”的形式公布，因此不属于部委规章，而是属于行政规范性文件。
（二）地方做地政策
我国地方政府出台做地政策的地方有杭州、广州、石家庄等地。
2017年8月9日，石家庄市人民政府颁布《关于进一步加强土地储备工作的若干意见》（石政发〔2017〕37号）（该文件效力目前已延至2027年8月8日），该文不是以“令”的形式公布，因此不属于地方政府规章，而是属于行政规范性文件。
2023年3月23日，广州市人民政府办公厅印发的《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穂府办函〔2023〕12号），该文不是以“令”的形式公布，因此不属于地方政府规章，而是属于行政规范性文件。
（三）土地储备政策与地方做地政策位阶比较
我国的《土地管理法》等法律、行政法规、规章等没有具体规定土地储备，因此地方做地政策没有违反法律、行政法规、规章。
根据《立法法》等规定，部委规章和地方政府规章效力是相同的，当部委规章之间、部委规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。
目前未见相关法律规范文件具体规定行政规范性文件之间的效力位阶关系，但参照前述法律规范文件效力位阶关系总结，二者之间的效力应是相同的。
3结论和建议
（一）结论
通过前述分析我们得出结论，做地政策相关规定没有违反《土地储备办法》的具体规定。各地方政府可以参照部委规定，同时依据自己实际需求制定自己的政策。
除去以上结论，那么做地政策的某些具体规定是否违反了其他法律法规规章呢？
1、
是否违反了《民法典》第347条的规定？
2、
是否违反了《政府投资条例》的相关规定？
3、
是否违反了中发27号文的相关规定？
……
洋葱要一层一层拨开，问题要一个一个研究，以上疑问笔者再另行撰文予以分析解答。
（二）建议
1、历年来，部分学者对行政规范性文件之间效力位阶问题也都献言献策，部分人大委员也多次提案推动《行政程序法》的立法。今年《立法法》再次修改，但是对行政规范性文件效力还是没有明确规定。建议在法律层面对行政规范性文件进行明确规定，以解决效力冲突问题，解决地方政府在行使行政权时在法律适用方面的困惑。
2、《土地储备管理办法》已经于2023年1月4日失效，土地关系国民经济发展，而土地储备是处理土地问题的核心问题，建议相关部委报请国务院出台行政法规或部委出台正式的规章时予以明确规定，当然国土辽阔，土地问题复杂，经济下行导致土地储备资金不足，所以在出台新土地储备新规范时，不一定要全国一盘棋，同时也要允许拓宽土地储备资金来源。
注释：
① 中国社会科学院法学研究所黄金荣文章《“规范性文件”的法律界定及其效力》
②（2016）最高法行申135号行政裁定书笔者没有在裁判文书网查询到，内容引自北京在明律师事务所杨在明律师文章《未经拆迁安置，就收回原土地使用权，看国办发文件的法律效力！》
来源：中至远，作者姬盛。
