“两统一”背景下，土地储备转型发展面临新方向、新挑战与新使命。“资产重组+权益分享”为核心的自然资源资产经济价值收储实现路径、“综合收储+成本分摊”为核心的自然资源资产生态产品价值收储实现路径、“储保结合+效益互促”为核心的自然资源资产社会文化价值收储实现路径成为3个重要方向。了解路径机理，对更好适应和推进未来土地储备价值实现路径的收储角色由“供给主体”向“统筹主体”转变，收储过程由“独立收储”向“打包托管”转变，收储时序由“固定收储”向“弹性收储”转变，收储成效由“单一价值”向“多元价值”转变具有一定参考价值。
01
土地储备的概念内涵与时代背景
土地储备为县级（含）以上国土资源主管部门为合理把控土地市场平台、提高其集约节约利用程度和使用效率，根据相关规定获得地块，开展地块的整治和基础开发，加以储存保留，以便于在合适的时机向适当的对象提供。
当今土地储备机制虽然大大提升了土地的集约节约利用，但是现阶段土地储备在仍存在一些负面影响。
一是自然资源资产的权益实现机制尚未厘清。政府、原土地使用权人、开发建设单位等各方的权益保障与利益分配机制没有明确的标准，土地储备过程中存着随意性，易造成利益纠纷和自然资源资产的流失；
二是土地储备资金平衡困难。在储备开始阶段，城市政府主要通过贷款来获取启动资金实现“三通一平”、“五通一平”等土地开发整理，财政负担增大，如何保证土地整理改造与开发处置的收支平衡是土地储备在未来转型需要解决的一大问题；
三是结构失调，土地储备管理利用效率低下。各地区的土地储备与开发大多是唯经济利益导向的发展方式，系统性的生态价值、社会价值、文化价值的综合发展方向缺位，不能充分释放全民所有的自然资源资产的公共价值。因此，为适应新形势下生态文明建设和高质量发展，落实“两统一”职责，需要转变土地储备的发展模式，维护所有者权益，进行统筹管理，进一步发挥土地要素支撑，促进要素市场化配置，为区域生产、生活、生态空间提供高质量和多用途的土地要素保障。
02
“资产重组+权益分享”的经济价值实现模式
收储模式适用场景
此土地储备模式适合土地潜在价值高、升值快的区域，例如城乡结合部成片农地征收及整体开发城镇化地区；实施主体需要具备资金支持或者招商引资的方式，并实现资金的收支平衡，化解债务危机；收储区域有一定的土地股份化基础，以便于能够快速适应和推行权益分享机制。
收储模式的运行机理
根据土地产权视角下的利益主体与物质生产资料的相互关系这一维度，以“资产重组＋权益分享”土地储备模式以统一收储为依托，利用所有者权益，实现自然资源资产的经济价值。
一是由储备中心或者第三方实施平台机构负责厘清所有者权属关系，整备辖区内自然资源资产实施统一收储，完成资产的重组。
二是将集中的土地使用权进行流转，根据用途和使用权接受企业的需求，签订协议，由新使用权人或者开发公司负责相关土地的整理、开发和运营，保障自然资源资产的开发权、使用权和经营权的运转顺畅。
三是自然资源资产的价值增值所带来的利益相关者的权益分享。当地块成熟时由负责企业配合完成土地变性工作，政府入股，并按约定股权比例享受收益分红。如果涉及到原产权人为市民或者村民的情况，则会通过资金补偿、基础设施、物业服务、周边配套、社会保障金等资金或者服务的方式实现增益的共享。
收储模式的特征评析
该土地储备模式可以解决征地补偿标准低的问题，使被征地者能够以股权形式共享土地增值收益及城市化发展红利；保障被征地者长远收益，通过代缴社保、指导就业、商品房安置、物业返还等方式，构建起多元保障机制，解决后顾之忧；同时，通过资产重组征地，促进了土地集约高效利用。
但是该模式也存在不足，一是政府前期资金投入大，对政府财政资金及土地运营能力要求高。二是模式使用范围具有局限性。在缺少财政资金支持的情况下，由于该模式需要自然资源资产短时间内实现资金回笼，所有在土地价值低区域，政府成本和收益无法平衡，不宜采用该模式。
收储模式的创新机制与风险
此土地储备模式创新权益分享机制，一是通过协商与被征地者共享土地增值收益，用股权与群众结成利益共同体，例如在世博园的建设案例中改变了传统征收的
一次性货币补偿，划分三种区域是对收储补偿方式的创新。通过土地股份化改革实现土地资本化，将土地价值显化，并使被征地者能以股权形式共享土地增值收益，使被征地者从城市发展的被动参与者变成了主动“合伙人”，充分调动被征地者积极性。
二是先转再征的资产重组做法，是对土地直接征收制度的进一步创新，例如肇东通过先将土地使用权流转到土地总公司，待条件成熟时再由土地总公司协助完成土地收储工作，有利于政府统筹管控土地，推进成片连片收储。
三是股权化设置，例如朝阳新区、肇东东站的土地储备案例中，通过股权设置为引入土地信托和战略投资提供合法接口，有利于引入社会资本参与开发，缓解政府收储资金压力，降低政府债务率。
但是以实现经济价值为主导的“资产重组＋权益共享”的土地储备模式由于该模式用地成本较高，政府前期投入大，若大规模实行，大量资金需求可能增加政府债务风险。同时，股份化的利益分享方式可能会导致村民的无作为，产生闲散人员，不能充分利用当地劳动力。
03
“综合收储+成本分摊”的生态产品价值实现模式
收储模式适用场景
该模式从收储主体来看，具有以市场为主的特征，根据收储区域，该模式适用于土地流转市场成熟发达区域，土地原使用权人自愿申请将土地使用权进行托管；根据问题导向，该模式适用于土地权属零散、地方政府征地压力较大、土地开发利用低效等问题地区，有利于生态的修复和开发。
收储模式的运行机理
以“综合收储＋成本分摊”的土地储备模式中，建立了在绿水青山与金山银山的价值转化平台和渠道，实现自然资源资产的生态产品价值。
一是搭建自然资源资产的市场化流转平台，对接原产权人和新产权人，提供安全的交易环境。通过分散化输入、整体化输出，整合形成连片优质资源包，保障权益的实现和资源的集约利用。
二是以综合收储的方式打通自然资源资产的权益流转。土地原产权人在达到平台设定的针对自然资源资产交易门槛和条件后，可将土地以委托、入股、租赁、售卖等综合收储的形式转让，双方签订托管协议，未收储但由新权益者在协议范围内对土地使用权、收益权等进行处置，从而实现对一个片区内土地的规划、招商、开发。
三是自然资源资产的成本与利益管理。集中收储形成连片“优质资源包”分类管理，四种价值流转形式对应不同的成本分摊和价值变形方式，以便于实现自然资源资产的价值增值：对于希望共同经营成为股东的，以承包权和部分资产作价出资入股，林农变股东，可以享受长远利益分红；对于无力经营但还想保有部分产权的，可采取委托代理的方式，缴纳管理费用，由专业团队和人员统一管理，采伐后进行利益分成；对于希望拥有更多自然资源资产的，如果“银行”有其他农户存入，也可以采取租赁的形式，获得成片土地的经营权，支付租金费用；还可以按照试点地区自然资源资产赎买实施方案的规定，进行赎买，转移所有的自然资源资产的全部权益，一次性获得补偿金。
收储模式的特征评析
该模式在保证自然资源资产得到高效利用的同时，实现成本的分摊，也能够保障政府、原持有者、开发商的多元化需求，保障生态价值的实现。首先，该模式利用综合收储模式推动存量用地整合开发，提升土地节约集约利用水平。通过作价出资入股、赎买、出租等方式盘活低效存量建设用地，将分散的自然资源资产进行集中化管理，保障所有者权益。
二是在收储的过程中完善配套设施，带来自然资源资产的价值增值。以生态价值为主导地模式中，除完成收储的基本任务之外，生态环境都会在很大程度上得到
提升，收储周边的道路、水质、电路等也会得到基本保障，提高居民的生活质量。
三是利用政府的权威性推进地区的企业入住和投资。收储项目可以由政府直接完成，也可以通过政府购买服务，吸引第三方企业参与收储项目，使优质的、符合本地发展方向的特色企业对地区的产业建设进行投融资，吸引资本。
最后，缓解了地方政府征地压力和开发成本压力，在当前征地越来越难的情况下，通过产权托管的形式实现了土地的集中连片利用，同时通过买方与卖方的直接对接协调解决实现成本分摊，缓解财政压力。但是生态产品的价值难以测度、难以认可，产品的生长周期长，所产生的生态价值无法具体通过明确的数据进行测量，而且生态产品的难以变现，需要对接上下游产业，将自然资源真正资产化。
收储模式的创新机制与风险
该模式的核心创新点为市场化的土地使用权托管的土地整备制度，在土地征收与入市架设了桥梁，实现了对自然资源资产的统筹利用，无论是森林银行案例还是地票交易案例都是以“资源包”的形式进入市场，既化解了自然资源资产破碎化问题，又缓解政府征地压力，对构建城乡统一的建设用地收储制度具有重要的借鉴意义。在模式实施的风险方面，这种自然资源资产权益实现模式，需要现有政策和法律层面上的进一步明确和许可。
04
“储保结合+效益互促”的社会文化价值实现模式
收储模式适用场景
本模式收储主体以政府机构收储为主要特征，根据问题导向，该模式适用于解决收储面积大，政府亟需落实国家战略，完善配套设施，解决社会与文化问题，加强规划实施的区域。
收储模式的运行机理
根据土地产权视角下的利益主体与物质生产资料的相互关系这一维度，以“储保结合＋效益互促”为核心的自然资源资产收储实现路径立足于保障城市基础设施、公共服务设施和重大产业的社会和文化主导价值实现项目土地供应，促进社区转型和文脉传承。
一是以原农村或社区实际掌控的自然资源资产为所有者权益的价值来源，按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，开展收储前期的清查和确权活动。
二是通过货币补偿、土地确权、用地规划等全生命周期管理手段实现自然资源资产的价值增值，进行系统性收储。借助现代化的管理方式，明晰资产与资金的双线关系，在收储的同时做到保障城市公共利益、社区发展权益和历史文化场景，实现可持续发展。在规划、土地、资金、产权等多角度统筹手段的实施下，解决历史遗留问题，完成未来空间的更新与发展，实现政府、原农村社区居民及相关权益人多方共赢。
三是储报结合完成后期的管理和配套政策，实现良性循环。在收储的过程中，注重对文化遗产和基础设施的配套建设，提供安置点等收储中服务和旅游开发等收储后长远效益，在提高收储效率的同时也为下次的储备奠定良好的基础。
收储模式的特征评析
该模式以统一收储为主要原则，在收益分配、管理机制和出让等关键步骤上因地制宜的做出探索，在资源收储和资源保护上双管齐下，保证片区的收支平衡与集体整备，具有以下特征：
一是突出多元效益。在统一收储的模式上探索土地的增值收益由政府和权益人共享，例如东菀市、杭州市的收储案例中实现文脉传承和社区建设的过程中融入商业开发与产品塑造，通过有利于调动原产权人、外部资金参与土地整备的积极性，顺利实现大范围的自然资源资产储备，实现居民幸福、社会发展与历史传承的多重效益互相促进。
二是利用科技赋能。如宁波市重点“业财一体化”持续迭代土地整治储备数字管理可以构建并迭代完善外部统筹、内部控制的“双驱动”体系，实现部门间土地资源配置信息资源的互联互通、协同管理和共建共享，实现土地储备出让统筹管理与土地资源精准配置的坚实基础。
三是储备和管理保护。杭州、宁波和东菀所有地块在具备供水、排水、供电、通讯、供气、环卫、公交等基础设施条件的基础上，再进行出让，土地价值得以巨大的提升，且项目开发建设后，购房人也可立即入住。而以往土地的点对点，逐个地块收储的模式，过分依赖周边现有的基础设施条件和城市配套，往往地块价值难以充分体现，且老旧的城市基础设施难承其重。但是这种统筹收储的模式，利益统筹土地整备项目由于其协调主体和利益比较多，实施周期比较长，难以满足公共基础设施、重大产业项目快速落地的需求。在补偿机制方面，由于落差增加拆迁谈判难度。
收储模式的创新机制与风险
以“储保结合＋效益互促”为核心的自然资源资产收储实现路径充分调动了各方力量，对利益关系、产权关系、空间关系等进行统筹，以推动城市规划在存量用地上的实施，促进城市的发展。在大收储的总方向上，不同地区对于收储的资金平衡、管理方式、收储原则进行了创新：一是创新土地的收储管理方式，在收储中保护和管理，在保护和管理中收储，通过规划核心区、辐射区计算土地未来增值收益，对资金的筹集和使用进行明确计算；二是创新土地的管理方式。通过现代化的土地储备全生命周期管理系统，土地储备可实现空间化、数字化、智能化的全生命周期闭环管理，将数字化优势成功转化为城市治理效能，确保土地资源精准高效配置和效益最大化；三是创新士地的集中收储原则，坚持采取出让一批、做优一批、储备一批，分阶段实施的出让理念，加快自然资源资产的闭环循环利用效率。
但是该模式也具有以下风险：一是现行政策有待完善。目前士地整备利益统筹政策制度较为粗放、许多制度细节并不明确，且还存在收府申批的不确定性较高的问题；二是社区和乡村认知度有待提高。相较于原有的士地储备模式，片区利益统筹项目推广时间较短，社区及其成员对此类项目的认知度、信任度仍有待提高，可能对项目的顺利推进造成负面影响;三是可能存在经济关系未理顺问题，“钉子户”问题造成-拆迁困局”，项目可能发生相关搬迁补偿安置协议无法及时签署及备案、政府拒绝收储士地导致留用士地无法及时出让等不利情况，严重影响项目实施进度。
（来源：政视自然公众号，版权归原作者所有。本文参考文献：陈熙，土地储备转型发展中全民所有自然资源资产的价值实现路径与模式创新研究【D】.中央财经大学，2022）
