裁判要旨
滨海新区人民政府在相关批复中明确“收回土地使用权的相关事宜由区土地发展中心负责落实。”滨海土地中心实际上行使的是滨海新区人民政府委托的行政职权。从《土地收储协议》内容上看，案涉土地收储是为落实滨海新区总体规划、针对国有土地收回使用权并予以补偿的协议，是政府收回国有土地使用权的行为，具有行政法上的权利义务关系。《土地收储协议》实质上是滨海土地中心受政府委托实施的行为，应当视为其行使行政职权的行为。原审法院关于“滨海土地中心与信达公司之间签订的《土地收储协议》不属于平等主体之间达成的权利义务关系的约定”的认定并无不当。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2021）最高法民申2621号
再审申请人(一审原告、二审上诉人）：天津市滨海新区土地发展中心，住所地天津经济技术开发区第二大街42号。
法定代表人：吴建兵，该中心主任。
委托诉讼代理人：邱明洲，天津明洲律师事务所律师。
委托诉讼代理人：侯有金，该中心员工。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市信达实业总公司（天津），住所地天津市宁河区清河农场津汉公路50K+550M南侧。
法定代表人：董茜，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：史启启，国浩律师（天津）事务所律师。
委托诉讼代理人：高凌晞，国浩律师（天津）事务所律师。
再审申请人天津市滨海新区土地发展中心（以下简称滨海土地中心）因与被申请人北京市信达实业总公司（天津）（2021年5月14日工商变更为天津市信达实业有限公司，以下简称信达公司）合同纠纷一案，不服天津市高级人民法院（2020）津民终1227号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
滨海土地中心申请再审称，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项的规定申请再审。事实与理由：（一）原审法院认定事实错误。滨海土地中心的法定职责在天津市机构编制委员会《关于调整滨海新区土地整理储备中心等事业单位机构编制问题的批复》（津编事字【2010】94号）中明确为“主要承担区域内土地整理储备计划的组织实施和土地收购、整理储备、交易等工作”，因此原审法院认定作为事业单位性质的再审申请人签订《土地收储协议》为行政行为及认定该协议为行政协议是错误的。（二）原审法院认定案涉《土地收储协议》为行政协议与最高人民法院解释认定要素相悖。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，界定行政协议有以下四个方面要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。从形式标准和实质标准来看，案涉《土地收储协议》均不构成行政协议的标准，同时该协议明显不具有行政协议四个方面要素，特别是第一要素，再审申请人不是行政机关而是事业单位；更不具有第三要素行政法上的权利义务内涵即行政协议的优益权——单方解除合同权。案涉《土地收储协议》于2013年8月8日签订，关于协议的履行、变更和终止没有约定优益权即单方面解除变更的权利。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，如果本案不考虑签订协议的历史背景和协议内涵，简单的从程序上驳回起诉将剥夺再审申请人的司法救济权利。案涉《土地收储协议》没有约定再审申请人的优益权即协议的单方解除权，使本案再审申请人处于既没有行政救济的可能也没有权力请求司法救济的状态。另外，根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的有关规定，再审申请人向原审法院提供了《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》【（2018）最高法行申9264号】作为类案，再审申请人认为自身的法律地位与该案裁定书中的天津市东丽区土地整理中心完全相同，案涉《土地收储协议》的法律性质与该案的《土地收购储备合同》完全相同，均属于民事诉讼调整范围。请求撤销原一审、二审民事裁定，指定天津市高级人民法院进行实体审理。
信达公司向本院提交书面答辩意见称，（一）终审裁定认定事实清楚，本案不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于民事诉讼的管辖范围。（二）司法实践支持受政府委托的收储协议属于行政协议。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于印发《土地储备管理办法》的通知（国土资规〔2017〕17号）规定：“......（二）土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”本案中，滨海新区人民政府在相关批复中明确“收回土地使用权的相关事宜由区土地发展中心负责落实。”滨海土地中心实际上行使的是滨海新区人民政府委托的行政职权。从《土地收储协议》内容上看，案涉土地收储是为落实滨海新区总体规划、针对国有土地收回使用权并予以补偿的协议，是政府收回国有土地使用权的行为，具有行政法上的权利义务关系。《土地收储协议》实质上是滨海土地中心受政府委托实施的行为，应当视为其行使行政职权的行为。原审法院关于“滨海土地中心与信达公司之间签订的《土地收储协议》不属于平等主体之间达成的权利义务关系的约定”的认定并无不当。
综上，滨海土地中心的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的应当再审情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回天津市滨海新区土地发展中心的再审申请。
审判长 包剑平
审判员 宁 晟
审判员 贾亚奇
二〇二一年十二月八日
书记员 赵 敏
转自：农业农村法治
